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脆弱的PPP需要真情怀的呵护

发布时间:2018-02-01

编者按:ppp有规模才会在中兴时代有作为,如果被“规范”缩到很小,任凭基建回到老路上去,ppp再纯洁也没意义,谈不上发展。既然ppp比其它模式都好,当下的追求目标应该不是ppp的纯洁性而是让ppp多发挥作用,避免其它模式变相复活降低国家整体效率。与其它方式比ppp是规范透明的,越规范的模式越容易被“规范”死掉,越不规范越不透明的模式越容易改头换面再来。永远没有最好,只有更好。

2017年底财政部发布92号文、国务院国资委发布192号文和人民银行等推出资管新政征求意见稿标志着2014--2017年PPP高速发展阶段的结束。从政策制定者的本意看,是希望从2018年开始PPP的发展可以进入平飞阶段,能够行稳致远。大岳咨询公司认为,2018年PPP的走势具有极大的不确定性,能否顺利平飞将主要取决于已出台政策的执行力度和对这些政策中与规范政策有冲突但被实践广泛接受因素及时调整的程度,同时困扰PPP健康发展的一些关键问题能否解决也将会有很大影响。

上述几个中央政府机构出台文件的出发点都是为了落实全国金融工作会议精神,但结合PPP项目的实践来看,有几个问题需要思考。第一,这几项政策是否需要相互协调并统一考虑政策的实施效果;第二,PPP的实际规模有多大,PPP的推广是不是高杠杆的主要成因;第三,PPP出现“异化”是政策不合理造成的还是市场主体乱作为造成的;第四,“规范”PPP的目的是使PPP更纯粹还是使PPP比近年其它经济政策更能体现让市场在资源配置过程中发挥决定性作用。

过去四年PPP的发展是一场伟大的社会实践,今天的PPP现状完全超出了四年前政策制定者、学者和各方参与者对PPP的认知,是符合国情的中国式PPP。这样一场规模宏大的实践从起飞阶段进入平飞阶段需要高超的技巧和智慧,我们面临的最大风险是出现自由落体式降落。有关部门不应该简单地使用以前的政策对PPP进行规范,而是要认真总结这四年的实践,先对PPP相关政策进行完善,然后再用完善后的政策去规范和指引PPP的发展,这样才能将对PPP阶段转换的冲击降到最低,才可能使PPP实现平飞。

这几年PPP发展也遇到了一些系统问题,这些问题的解决难度较大但至关重要。第一是收费制度和价格体制改革问题。近期国家发改委出台了1941号文,调整价格的决心很大,2018年能否落实是关键。第二是PPP项目资本金问题。用永续经营公司资本金制度的要求套用在PPP项目公司上是PPP“异化”出小股大债和名股实债及落地难、融资难的重要原因,政府应该以市场实践为基础制定政策。第三,项目融资问题。金融机构一直对绑定地方政府情有独钟,造成我国PPP项目融资的很少,国际上PPP多是项目融资,在降杠杆大背景下推进项目融资迫在眉睫。还有一些其他问题也必须解决,比如,如何在可行性研究阶段强化对项目的必要性论证以防止无效投资;再比如,成熟城市用于PPP的一般公共预算水平(10%)是否适用于新城新区以建设财政为主的情况:还有,政府部门项目库的行政属性问题,政府项目库的规模很大,不可能对入库项目信息进行深度专业化处理,但当前社会资本方和金融机构都把是否入库作为决策的依据,绑架了政府的项目库,造成了责任不清。等等。

总之,2018年应该做的事情很多。2018年是中国式PPP的政策完善之年,是困扰PPP发展系统性问题的解决之年,是为PPP行稳致远打好扎实基础之年,是PPP从量增到提质的转换之年。相信中国PPP人有足够的能力和智慧,只要政府搞好PPP的目标不动摇,从长远讲PPP一定会在中国经济社会发展过程中发挥中流砥柱的作用,避免短期内过大幅度的波动顺利进入平飞阶段是2018年的首要任务。PPP进入平飞阶段意味着进入了一个新的发展周期,将更加符合中国国情,逐渐形成中国式PPP的独特模式。中国式PPP将不再强调英语语境下PPP的规律和特点,而是既有私人资本也有国有资本参与的政企合作(即PEP),为PPP跨上新台阶贡献中国智慧。

 

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