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从亮点项目解读PPP第四批示范项目的政策导向

发布时间:2018-02-08

作者:宋雅琴 大岳咨询总政策师 大岳研究院院长助理

 

2018年立春刚过,财政部第四批示范项目名单便带着浓浓暖意火热出炉,396个项目从1226个项目中脱颖而出。大岳大数据显示,在财政部四批示范项目中,大岳咨询为政府方提供咨询服务的项目在行业内始终保持领先。
    值得注意的是,财政部今年在公布示范项目名单的同时,在农林水利和生态环保、基本公共服务、交通运输、市政工程、综合开发五大领域甄选12个优中选中的项目,对项目亮点进行了重点分析。这12个项目中,由大岳提供咨询服务的项目是河北省衡水市奥林匹克体育中心项目、贵州省高速公路机电系统网络升级建设PPP项目、陕西省合阳至铜川、吴起至华池高速公路PPP项目。
    从这些项目的亮点中,我们可以看到财政部对PPP适用领域、参与主体、模式创新和技术完善方面的鼓励方向。


1 鼓励以PPP的方式实现基础设施扶贫、产业扶贫和生态扶贫


    PPP作为国家推动基础设施和公共服务供给侧改革的主要政策工具,紧密围绕国家的总体战略。我们观察到,第四批示范项目的评选紧密围绕精准脱贫这一主旨,共有68个项目来自连片扶贫开发地区,占项目总数的17%,投资规模达到1855亿元。
    在12个亮点项目中,有3个项目与扶贫主题有关。陕西省合阳至铜川、吴起至华池高速公路PPP项目以交通带动革命老区振兴和红色旅游开发;河南省洛阳市汝阳县食用菌扶贫分布式基地建设项目创新的采用了“龙头企业+分布式基地+农户投资代表”的产业扶贫模式;福建省三明市将乐县重点生态区位森林资源保护PPP项目通过创造护林养林的就业岗位进行生态扶贫。
    PPP项目与扶贫主题结合并不容易,社会资本对项目稳定回报的要求与贫困地区的地方政府能力和市场需求往往无法吻合。亮点项目在发掘当地资源禀赋优势、优化资源配置方面做出了创新性的工作,使得PPP成了为贫困地区引资、引智的有力工具。尤其值得关注的是,随着2018年中央一号文件的公布,充分发挥财政资金的引导作用,撬动金融和社会资本更多投向乡村是实施乡村振兴战略的重要组成部分,我们可以预见到后续与农业农村相关的PPP项目将有广阔的空间。


2 鼓励引入民营资本激发PPP的活力


    吸引民营资本参与PPP项目,一直是PPP相关政策希望达到的目标。第四批示范项目中,有143个项目有民营资本参与。财政部希望通过示范项目评选,进一步鼓励政府在选择社会资本的时候,减少对民营企业的歧视,给予民营企业更加公平的竞争环境。
    在12个亮点项目中,有5个项目明确选择了民营企业作为社会资本或中标联合体的组成方,分别是河南省洛阳市汝阳县食用菌扶贫分布式基地建设项目,辽宁省葫芦岛市老年公寓PPP项目,四川省宜宾市南溪区长江生态文化旅游产业综合开发项目,陕西省合阳至铜川、吴起至华池高速公路PPP项目,广西壮族自治区崇左市崇左?龙赞东盟国际林业循环经济产业园(一期)PPP项目。
    民营企业,特别是运营类的民营企业,更加关注项目的长期运营。吸引这类民营企业积极参与PPP,有利于从源头引入社会资本创新的商业模式和技术进步,提升公共服务的社会效益和经济效益。


3 鼓励公益性服务和商业性项目打包创新PPP项目的回报机制


    界定PPP的适用领域一直是PPP立法层面的难题。从PPP的原理上来说,PPP应适用于公共服务领域,不适合在纯市场领域与民争利。但不可否认的是,一些公共产品和公共服务,加上适当的经营要素,能够在提升公共服务效果的同时带来良好的经济效益,例如文体场馆;还有一些旅游、产业园区、农业产业项目,项目本身对当地具有巨大的正外部效益,对于经济落后地区来说,产业自身集聚能力不足的情况下,需要政府以公共力量推动地方经济发展。在这种情况下,引入PPP能够达到四两拨千斤的效用。
    在12个亮点项目中,涉及公益性服务与商业性项目打包的有7个项目。农林水利和生态环保类的三个亮点项目——河南省洛阳市汝阳县食用菌扶贫分布式基地建设项目、福建省三明市将乐县重点生态区位森林资源保护PPP项目、云南省昭通市盐津县落雁乡基本农田保护和农业生态旅游政府和社会资本合作项目,分别属于政府通过农业、林业和旅游业实施农村振兴;基本公共服务类的辽宁省葫芦岛市老年公寓PPP项目将公益性养老服务和非公益性养老服务打包,四川省宜宾市南溪区长江生态文化旅游产业综合开发项目则是将旅游业与基础设施项目打包;交通运输类的贵州省高速公路机电系统网络升级建设PPP项目,则是将基础机电系统网络与增值业务打包;综合开发类的浙江省湖州市南浔区产业新城PPP项目则是将新城运营、招商服务与基础设施建设打包。
    值得关注的是,财办金〔2017〕92号文强调商业地产开发、招商引资项目等不属于政府公共服务,不应采用PPP的模式。从亮点项目反馈的信息来看,单纯的商业地产开发和招商引资项目,显然不属于PPP,但是如果产业园区类项目、农业招商类项目,能够建立招商服务、商业项目开发与公共服务之间的内在联系,将商业需求风险在政府和社会资本之间进行合理分担,政府在重点做好自己本职范围之内的事宜的基础上,合理调动社会资本的资源整合、招商、运营的优势,商业因素不仅不会阻碍PPP模式的适用,反而能够成为PPP的亮点。

4 鼓励项目咨询过程中的技术创新和模式创新


    这一轮PPP已经高速发展了四年,经过大量项目的知识扩散,中规中矩的项目运作模式已经为各方熟悉,咨询服务的价值在于能否在合规的框架内为项目带来技术创新和模式创新。这方面,大岳咨询提供服务的项目有绝对优势。
    在12个项目中,大岳咨询提供服务的河北省衡水市奥林匹克体育中心项目,采取“设计-建设-融资-经营-移交(DBFOT)”的方式建设运营包含体育场、综合篮球馆和全民健身中心在内的体育中心,充分发挥社会资本的设计、运营和管理能力,通过优化设计提高运营水平。在风险分析中,运用风险核对表法、专家讨论法对风险进行充分识别,从风险发生概论和风险影响程度两个维度进行了风险等级评价,合理分配风险,并设计了重大风险的管理措施。在绩效考核上,针对建设和运营分别设定考核机制,其中运营考核又分为可用性运营考核和综合运营考核,明晰标准,实现激励相容。大岳咨询提供服务的贵州省高速公路机电系统网络升级建设PPP项目,采用了政府一元金股入股的模式,优化政府对项目公司的知情权和监督权。此外本项目通过引进当前最先进的技术,大力推动了互联网与行业融合的创新发展。大岳咨询提供服务的陕西省合阳至铜川、吴起至华池高速公路PPP项目则充分利用了“肥瘦结合”的策略,提高了项目的财务可行性。
    此外,内蒙古自治区兴安盟乌兰浩特市、科右前旗、经济技术开发区供水配水污水处理及管网一体化项目建立的饮水、供水、输水、污水一体化的大水务模式,湖南省湘西自治州泸溪县污水及垃圾处理环卫一体化PPP项目建立的乡镇污水、垃圾统一运营管理模式,也值得行业内学习和借鉴。


5 重视财政承受能力论证的审慎性


    财政承受能力是衡量地方政府是否有能力、有空间开展PPP项目的核心指标。财承测算的审慎、合理,也是项目亮点之一。
    在12个项目中,河南省洛阳市汝阳县食用菌扶贫分布式基地建设项目以6%的增长率来预测未来15年的财政收入,财承论证稳妥有度;福建省三明市将乐县重点生态区位森林资源保护PPP项目,财承论证结合前五年一般公共预算支出平均年增长率等实际情况使用幂函数模型进行预测;内蒙古自治区兴安盟乌兰浩特市、科右前旗、经济技术开发区供水配水污水处理及管网一体化项目进行财政承受能力论证中充分考虑土地财政收支不确定性及未来国家经济增长趋势,在前五年财政支出年均增长率约为12%的前提下,结合财政预算按照收支平衡、略有节余的原则,保守预测财政政支出增长率为5%,做到风险可控。可见,通过审慎合理的财承测算,控制地方政府PPP项目的支付责任风险,也是PPP监管的重中之重。


6 推动建立适用于PPP的土地政策


    土地政策一直是制约PPP的政策要素。许多地方政府不愿意将PPP项目公司与政府自己的平台公司同等对待,即便是公益性的项目,也不能将土地划拨给项目公司,导致PPP项目公司的土地使用权来源一直模糊不清。广西壮族自治区崇左市崇左?龙赞东盟国际林业循环经济产业园(一期)PPP项目中,项目园区基础设施及公共服务部分用地由政府方划拨给项目公司土地使用权,园区内经营性用地由园区入驻企业或项目公司以出让的方式获得土地使用权,根据园区入驻企业的需求设定资产租赁、产权出售、先租后购三套运作模式,明确土地在项目周期内的责任权属。这是一个重要的信号,对于政府付费类和可行性缺口补助类的项目,可以探索土地划拨的顺畅路径,以消除社会资本投资的后顾之忧。
    另外,值得注意的是,浙江省湖州市南浔区产业新城PPP项目中,社会资本向政府提供了土地整理投资的服务,这意味着土地整理费用纳入PPP总投资的通道逐渐清晰。

 

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