浅析城市公园市场化盘活之路

浅析城市公园市场化盘活之路

郑羽 焦立辉 齐泊良

最近几年，随着经济增长放缓，各地财政或多或少陷入资金困境，减税降费政策的推行也使财政收入进一步减少。在此背景下，国务院《关于扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）、国务院办公厅《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）、国家发展改革委办公厅《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号）等一系列文件出台推动盘活存量国有资产工作，如何盘活现有存量资源成为各地政府的关心之事。

城市公园作为城市建设的附属品，在过往的几十年城市化进程中被各地方政府大量建设，大多作为纯公益产品免费提供给市民使用，沉淀了大量没有收益或收益很少的资产，而政府每年还需为之付出大量的运营养护成本。通过市场化方式盘活城市公园资产，让其重新焕发商业活力，有助于其提升养护质量，降低对财政资金的依赖。如何盘活存量城市公园资产，挖掘其市场化经营内容，我们先从一个案例讲起。

一、他山之石，可以攻玉

1.1经典案例

布莱恩特公园坐落于纽约曼哈顿核心地带，始建于1900年，1933年被改造成为一座古典公园。由于其设计不合理，缺乏管理养护，在上世纪六七十年代一度成为瘾君子和流浪者的犯罪天堂。上世纪八十年代起，政府对其进行了更新改造，通过政府与私人部门合作的形式，将公园的经营、管理交由一家非营利性私人企业，纽约市公园局作为资产所有方和行政管理方对其进行监督与考核。

更新改造完成后的7年内，公园的犯罪率降低了92%，周边土地价格也大幅升值，布莱恩特公园被人们称作“最繁忙的公园” ，每年有超过600万人在此活动，仅2019年公园就创造了近2000万美元的收入，覆盖了其运营养护成本后仍有大量盈余。

如今，公园每天都在举办诸如艺术展览、电影放映、音乐会、百老汇演出、亲子教育等主题活动；同时，它也成为全纽约最大的免费冬季滑冰场。兼顾公益性的同时，也通过合理的规划、正确的市场化选择实现了盈利。

除布莱恩特公园这一近三十年最经典的城市公园改造案例外，位于日本涩谷的北谷公园也通过Park-PFI（Private Finance Initiative）制度引入了优秀的民间资本进行公园的改造和运营，公园面积仅有960㎡，却举办了诸如爵士音乐会、摄影活动、T台秀、主题集市等大大小小数个主题活动，吸引了大批市民和游客的参与，让北谷公园重新焕发出活力。

以上案例作为通过引入社会资本完成城市公园市场化盘活的典型，为我们提供了借鉴。

1.2国内有关城市公园盘活政策

我们说回国内，从城市公园到公园城市，“公园城市”这一词最早在2018年被提出。2018年2月，习近平总书记赴四川视察，在天府新区调研时首次提出“公园城市”全新理念和城市发展新范式。城市公园不光是市民休闲社交的场所，还应成为城市经济脉络的延伸。

2022年7月，北京市园林绿化局办公室发布了《北京市公园配套服务项目经营准入标准（试行）》，保障公园公益属性的同时，规范了公园配套服务项目经营活动，拓展了公园设施功能，提升了服务管理水平，促进了公园事业健康有序发展。该文件明确：一是鼓励各公园管理机构可以依法引入社会资本投资、建设、运营公园内配套服务项目，包括餐饮零售、游览游艺、体育健身、智慧管理、无障碍环境等各类项目，激发经营活力；二是重点规范了公园配套服务项目和主体的准入条件、实施程序以及监管要求，既保障公益属性不变，又能拓展公园设施功能、提升服务水平。

2022年11月，文化和旅游部、中央文明办、国家发展改革委等14部门联合印发《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的意见》，其中提到“鼓励城市公园利用空闲地、草坪区或林下空间划定非住宿帐篷区域，供群众休闲活动使用”、“鼓励各地采取政府和社会资本合作等多种方式支持营地建设和运营。”对盘活存量公园资产，引入社会资本经营提供新的发展思路与政策支持。

二、运用之妙，存乎一心

2.1首先应确定盘活目标

对于存量公园资产，首先应当确定首要目标是什么。

如果是为了重塑公园格局，解决现有弊端，形成新的城市、社区活力枢纽，则需要对公园进行综合改造和更新利用；如果是为了优先解决公园绿化养管资金的出处，顺带有效利用资源，则仅需在现有资产基础上进行有限改造和商业运营。

综合改造和更新利用是指通过对公园整体功能的重新规划，适当改变或赋予新功能的盘活方式。整体功能转变或提升之后，公园可提供的服务、产品等均可能产生重大改变。综合改造和更新利用既可以包括公园整体功能转变模式，也可以包括以丰富公园业态、提高运营效益为目的的综合开发。

此种方式可以最大程度利用城市公园，一步到位解决现有公园利用率低、缺乏活力的问题，并将绿化养管在内的整体运营由社会力量负责。但此方式相对实施周期更长、投资规模更大，要求实施团队具备从策划到运营全方位的能力。

有限改造和商业运营指的是在原有公园基础上，可以通过打通断点，建设或改造功能性小型建筑物、构筑物（如集装箱），合理配置休闲、观光等服务功能设施，增加新的景观设计等方式，提供可供运营的连续、有活力的公共开放空间，通过自主经营+场地租用的方式，开展例如夜市、娱乐、聚会、体育、表演、婚庆、游乐设施等活动，实现存量资产盘活的目的。

此种方式一方面能够较大程度保留现有公园面貌，减少投资和审批手续；另一方面对实施团队的要求不会太高，最低达到商业运营收入覆盖前期改造投入和绿化养管成本即可，在此基础上通过社会资本方恰当运营提高收益。但此种方式可能存在改造效果同质化、功能单一、经营性仍然偏弱等问题。

2.2规划契合公园特色的经营业态

根据北京市园林绿化局印发的《北京市公园分类分级管理办法》，北京市公园分为综合公园、社区公园、历史名园、专类公园、游园、生态公园、自然（类）公园等七类，其中专类公园是指以特色主题为核心内容或具有突出的历史文化价值，具有相应游憩和服务设施，侧重满足特色主题塑造和特定服务内容，兼具其他功能的公园。专类公园包括植物园、动物园、遗址公园、儿童公园、文化公园、体育健身公园、游乐公园、城市森林公园、城市湿地公园、近郊型郊野公园等多种主题类型。

不同种类的公园应规划其适合的经营业态，如有历史特色的文化公园规划文化产品的周边售卖、定期举办文化主题活动等；体育公园适当增加收费体育场所的供给；郊野公园发展露营经济、房车经济、苗圃种植等；社区公园发挥其社区属性，为各类社区活动、特色展览等提供场地等。除此之外，多个城市大力发展夜间经济，商圈附近的城市公园有潜力成为夜市文化与市民休憩、娱乐的汇集枢纽。

2.3可采用的模式

2.3.1政府方自行改造并运营

目前部分城市针对城市内大型的公园成立了相应的运营管理机构，专门负责对此类公园的市场化经营、养护工作。对于城市内具备经营条件的中小型公园，也可经过改造，交由前述运营管理机构或平台公司进行运营，以便开展商业运营活动。

但该模式缺点也比较明显，一方面是基于当前财政状况，在未来收益不确定的前提下，地方政府难以投入大量财力进行更新改造投入；另一方面，对于部分城市而言，城市的公园运营管理机构、平台公司缺乏公园市场化经营经验，在主题策划、品牌联动、品类创新方面存在一定的不足，因此难以充分挖掘城市公园的经营潜力。

2.3.2通过PPP模式、特许经营模式与社会资本进行合作

政府方通过PPP模式或者特许经营模式公开选择有相关运营经验的社会资本，与社会资本签订PPP项目合同或特许经营协议，约定由社会资本方进行改造、经营与维护，借助社会资本的力量深挖城市公园之经营属性，再通过合同与监管的手段，确保城市公园的基本公共服务属性，让市民有休憩、娱乐场地的同时，又能丰富市民的出行选择，满足游玩需求。

采用该模式的核心点在于项目的前期策划与执行监督，最终能够实现项目是市场可接受、政府能省钱、市民都满意的三赢结果。通过招募有能力的社会资本实现盘活、管理、运营一体化城市公园体系，可以从以下方面进行项目谋划：

（1）加强城市公园、旅游相关政策研究。结合各地出台的促进旅游、全民健身相关文件，充分挖掘存量项目的自然景观、人文景观、历史风貌、民俗文化、特色美食等资源，与潜在社会资本一同研究打造各类主题公园。

（2）加强与潜在社会资本沟通，广泛开展市场测试。充分听取社会资本意见，设置对社会资本具有吸引力的相关条款。探索创新社会资本在存量城市公园盘活项目中的投资增长回报机制和模式，例如资源补偿模式、经营性项目捆绑模式等，在保证政府利益的前提下，吸收采纳社会资本方合理的建议与诉求，确保项目不是策划者的“一厢情愿”，提高项目落地的成功率。

（3）加强多个存量公园的联通效应，充分利用公园边角闲置土地。结合城市公园的地理位置和规模效应，通过科学合理的规划，打通城市公园边界，打造成开放多元的城市公园组合。同时，充分利用公园边界的“边角地”，因地制宜地合理配置公共器材，与公园景观相呼应，提高城市公园的吸引力。

（4）充分发挥第三方专业机构的作用。借助第三方机构，合理确定项目边界条件，对项目财务情况进行精准测算，通过项目合同约束社会资本方行为的同时，鼓励其利用自身经营管理经验提本增效。

（5）制定合理的绩效评价指标，关注民众的诉求。合理的绩效评价指标与强有力的绩效评价执行是保障项目能够按照预期目标实施的关键。城市公园作为改善居民居住环境、提升居民生活质量、吸引游客游玩的重要公共基础设施，首要职能是服务居民与游客，因此在绩效评价环节中，周边居民与游客的呼声应占据重要地位。

三、总结

无论以何种方式、何种目的盘活存量公园资产，都需做好其公益性和商业性的平衡，为市民、游客提供可持续、高水平的公共产品供给的同时，增加商业收入，丰富公园要素。