公共机构能源费用托管：政策、市场与实务

翟京诚

引言

2022年9月《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》印发以来，全国公共机构累计实施能源费用托管项目数量超过1200个，合同金额超过550亿元，其中，2026年新增项目120余个、合同金额近100亿元，有效节约财政资金投入，充分激发市场机制活力动能。能源费用托管模式已成为公共机构节能降碳的核心市场化路径。本文从政策演进、市场格局、实务要点三个维度，对能源费用托管进行系统性梳理，以供参考。

 一、政策脉络：从鼓励倡导到规范引领

本轮公共机构能源费用托管服务的推广，始于2022年9月国家机关事务管理局、国家发展改革委、财政部联合印发的《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》（国管节能〔2022〕287号，以下简称《意见》）。自《意见》发布以来，能源费用托管政策经历了“顶层设计—落地细化—合同规范”三个阶段的递进发展。

——顶层设计阶段

2021年，党中央、国务院印发了碳达峰、碳中和“1+N”系列顶层设计文件，多处明确提到了推行合同能源管理、鼓励公共机构能源托管等内容。《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4号）明确“鼓励公共机构推行能源托管服务”，《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》（国发〔2021〕23号）提出“积极推行合同能源管理，推广节能咨询、诊断、设计、融资、改造、托管等‘一站式’综合服务模式”，《国务院关于印发“十四五”节能减排综合工作方案的通知》（国发〔2021〕33号）鼓励公共机构“采用能源费用托管等合同能源管理模式”。

2022年9月，国管局等部门印发《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》，首次对公共机构实行能源费用托管提出系统要求，鼓励公共机构采用能源费用托管服务，调动社会资本参与公共机构节约能源资源工作，推进公共机构绿色低碳转型。《意见》明确了能源费用托管的概念、适用条件、操作流程和工作要求，为模式推广提供了政策依据。

——落地细化阶段

2024年12月，国管局批准发布机关事务行业标准《公共机构能源费用托管实施规程》（JS/T301—2024，以下简称《实施规程》），自2025年1月1日起实施。该标准在《意见》基础上，系统细化了“前期评估、组织采购、合同签订、组织实施、项目调整、效果评估、资产管理、费用结算”8个重点环节的管理要求，并提供了节能诊断操作建议、合同参考范本、服务基本规范等4个资料性附录。

2025年12月，为宣传推介公共机构采用能源费用托管服务的先进经验和创新做法，加快推进公共机构绿色低碳转型，国家机关事务管理局办公室、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅公布了“公共机构能源费用托管典型案例名单”，评定《西安市行政中心市政府办公区能源费用托管服务项目案例》等30个案例为典型案例，同时评定《青岛市城阳区政务服务中心合同能源管理项目案例》等25个案例为入围案例。

此外，据不完全统计，自《意见》发布以来，已有湖南、江苏、四川、湖北、山东、河南等十余个省份结合本地实际出台了相关配套政策文件或地方标准，进一步有力推动了各地能源费用托管项目的实施落地。

——合同规范阶段

2026年6月，国管局、市场监管总局联合发布《公共机构能源费用托管项目服务合同（示范文本）》和《整县（区）公共机构能源费用托管项目框架协议（示范文本）》，为各级各类公共机构和节能服务公司提供更具实操性、针对性的指引和参考。示范文本立足公共机构能源费用托管项目特点，重点围绕明确权利义务、厘清责任边界、保障合法权益、减少纠纷争议等方面进行谋篇布局和条款设计，降低了项目主体合作的交易成本，填补了能源费用托管领域合同规范化的空白。

※政策体系的逐步完备，释放了一个明确信号：能源费用托管不再是“摸着石头过河”，而是有章可循、有据可依的规范化市场。

二、市场趋势：项目数量持续攀升，千亿蓝海加速开启

《意见》等一系列政策的出台，拉开了公共机构能源费用托管服务市场化发展的序幕。自2023年起，全国公共机构能源费用托管市场呈现爆发式增长态势，项目数量与合同金额逐年攀升，覆盖范围持续扩大。

2023年：政策落地元年，市场初具规模

2023年，全国新增实施能源费用托管项目434个，累计签订合同金额96.46亿元。作为政策出台后的首个完整年度，市场完成了从“0到1”的跨越，各地公共机构开始积极探索能源费用托管这一市场化节能模式。

2024年：合同金额跃升，覆盖范围扩大

2024年，全国公共机构全年新增能源费用托管项目202个，签订合同金额122亿元，覆盖公共机构3000多家。与2023年相比，虽然项目数量有所回落，但单个项目合同金额显著提升，反映出项目单体规模扩大、托管深度加深的趋势。

2025年：全面提速，市场进入放量期

2025年，能源费用托管市场进入加速发展阶段。全年新增项目380多个，签订合同金额180多亿元，不论是项目数量还是合同金额，均较24年有大幅提升。

2026年上半年：持续高热，半年增量近百亿

进入2026年，市场热度不减。仅上半年，全国新增能源费用托管项目120余个，新增合同金额接近100亿元。据官方数据统计，自2022年9月至今，全国公共机构累计实施能源费用托管项目超过1200个，累计合同金额突破550亿元。

市场规模预测：根据国家发展改革委《“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》，截至2020年底，全国公共机构总量约158.6万家。截至2025年底，全国已实施公共机构能源费用托管项目累计覆盖机构超7000家，渗透率仅为0.47%。考虑到近年来的政策推动，假设未来10年每年渗透率提升0.2%，每家公共机构年托管费用按200万元估算，则2026年-2035年累计市场规模将达到近5000亿元。

三、实务要点：关键环节把控与专业赋能

《意见》及《实施规程》对能源费用托管的实施步骤及各环节的过程管理提出了具体要求。结合项目实践经验，笔者认为以下几个关键环节需要参与各方重点关注与审慎把控。

一是前期评估。前期评估是项目实施的第一步，同时也是影响深远的核心环节。前期评估结果的准确性，一方面直接影响公共机构付费多少，事关财政支出的合理性与必要性；另一方面，也事关项目的市场吸引力和实施后的可持续性。前期评估的工作成果，核心数据是能源托管费用基数，核心文件是第三方机构出具的能源审计报告及项目实施方案。

前期评估工作中，要注意区分以下几个容易混淆的概念。一是“能源基准”，二是“能源托管费用”，三是“能源托管费用基数”，四是“能源费用基数”，这几个概念互有联系却各有不同。“能源基准”指的是基准期内的能源消耗量，如消耗的电量、水量、燃气量等；“能源费用基数”指的是基准期内实际支出的年度能源费用，根据能源基准和相应能源单价相乘计算得出；“能源托管费用基数”由能源费用基数和运维费用基数等组成；“能源托管费用”是公共机构在能源费用托管项目中支付给节能服务公司的费用，包括能源费用和运维费用等。各个概念的逻辑关系顺序如下：确定能源基准→确定能源费用基数→确定能源托管费用基数→确定能源托管费用。

二是组织采购。组织采购是项目落地的必经步骤，也是以法定形式确定双方合作期内权利义务边界的关键一环。组织采购时，需要注意采购方式、服务期限、采购预算限额等核心事项。关于采购方式，《意见》明确依照政府采购法相关规定开展政府采购，并适宜按照服务类型进行采购；关于服务期限，《意见》明确托管项目合同履行期限“一般不低于5年，不超过10年”，这也是能源费用托管项目区别于一般政府采购服务的核心特征之一，具有重要的政策突破意义。据国管局有关负责同志就《意见》答记者问时对此的说明，该规定“解决了长期以来困扰能源费用托管服务的采购时间最长三年的难题”。但据实践操作经验，个别地区财政部门对该规定与《政府采购法》相关规定是否一致仍存有疑虑，对此相关部门需进一步加强沟通解释与部门协作。关于采购预算限额，《意见》规定“以托管费暂估价（可根据托管期限内各项能源资源及运行管理相关费用的总支出估算得出）作为最高限价”。需要注意的是，《意见》表述的是“可根据…”，根据已有项目落地经验，托管费暂估价也可综合考虑能源托管费用基数、改造方案的经济性和托管范围等因素，小于托管期内各项能源资源及运行管理相关费用的总支出估算金额。为保证项目既有市场吸引力又能节约财政支出，可通过市场测试合理确定托管费暂估价。

三是项目调整。公共机构能源费用托管项目周期长达5至10年，在此期间，托管项目的边界条件难免发生变化。边界变更管理是保障合同长期公平性的关键机制。《意见》对此作出了原则性规定：“在项目托管期限内，如果托管项目边界范围、用能设备设施、用能人数、能源资源费用价格等发生重大变化，公共机构与节能服务公司可按照政府采购法律法规有关规定签订补充合同”。实践中，常见的变更情形包括：用能设备的增减、用能人数的增减、用能空间变化、用能时间改变等。需要注意的是，在涉及项目调整时，不论是《意见》或是《实施规程》，均强调要符合政府采购和预算管理等相关法律制度规定，不能贸然直接签订补充合同。

四是费用结算。费用结算是能源费用托管项目落地的“最后一公里”，直接关系到节能服务公司的资金回笼和项目的可持续运行。《意见》从预算保障、支付路径等层面系统规范了费用结算要求，明确“公共机构按照预算管理有关规定，将托管费用列入单位预算”“公共机构按照托管项目合同约定支付给节能服务公司的托管费用，视同能源资源及运维费用”；在此基础上，部分省份（如河南）文件进一步明确要针对该类项目新设预算科目，为费用结算预算管理提供了更为坚实的制度保障。除此之外，实践中还需注意能源费用缴纳方式、费用支付周期安排等重点事项。能源费用缴纳方面，需综合考虑有关办理规定、税负成本、整体支出变化等因素，合理确定能源费用的缴纳方式，选择仍在甲方名下由乙方代缴、或者过户至乙方名下由其自行缴纳；费用支付周期安排方面，需根据项目各项费用支出情况，合理确定托管费用的结算周期，常见的有按年度/季度/月度结算。

五是专业赋能。上述关键环节的有效把控，离不开第三方专业机构的深度参与。从政策设计来看，第三方机构的角色贯穿项目全流程，是保障项目科学性与公信力的重要力量。如在前期评估环节，可委托第三方能源审计机构开展能源审计、委托专业咨询机构编制托管项目实施方案并组织方案论证评估；当项目需要调整时，需要聘请第三方机构出具核定报告等。此外，部分省份文件（如《河南省公共机构合同能源管理办法》）进一步明确规定，“合同能源管理中实施能源审计、施工监理、第三方评估认证等费用计入合同能源管理项目成本”，为第三方专业机构在项目全流程中发挥专业价值开辟了制度空间。

四、趋势展望

2026年4月，中办国办印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，明确将碳排放总量等指标纳入各省党政正职政绩考核，实行党政同责、一岗双责，考核结果直接挂钩干部提拔任用与区域新项目审批权限；此外，《国管局关于2026年公共机构节约能源资源工作安排的通知》明确提出“推动市场化机制在公共机构得到更加规范、更广范围、更高质量的运用”。可以预见，随着节能降碳考核趋严，能源费用托管将从“可选”变为“必选”。对于市场各方主体而言，当前既是机遇窗口期，也是锤炼内功的考验期。唯有吃透政策、敬畏专业、稳健运营，方能在这一方兴未艾的新兴赛道上行稳致远。

（注：本文“市场趋势”章节所列2023年至2026年上半年的项目数量、合同额等数据，均出自国家机关事务管理局、公共机构节能网等官方网站所发布的各类官方文章、新闻稿件等）