From PPP to PEP: Internal logic of cooperation between government and social capital

从PPP到PEP：政府与社会资本合作的内在逻辑

自2013年底政府与社会资本合作的政策启动，政府与社会资本合作在中国已经大规模推广了四年。站在政策调整的关键时点，我们有必要深入思考一个问题：中国当下的政府与社会资本合作与四年前我们引以为据的西方经典PPP有什么区别？在中国特定的历史发展阶段和国情之下，衡量政府与社会资本合作成败的尺度是什么？这是两个很重要的认识问题，事关我们还能不能简单套用经典PPP的尺度来衡量中国政府与社会资本合作的成败，并决定政府与社会资本合作的政策走向和实施效果。

回顾世界PPP的发展历程，PPP在西方国家并不是一成不变的静态工具。以英国为例，其PPP经历了PFI到PF2的升级优化，近年来LEP（Local Enterprise Partnership）又开始超越PF2成为地方政府基础设施投融资和城市更新的主力。法国作为特许经营模式最为成熟的国家，也吸取了英国PFI的经验，建立了与PFI类似的伙伴关系合同（CP）。可见，PPP的适用过程需要不断总结经验和教训，从而进行制度优化。中国理应对过去四年来推广政府与社会资本合作的实践进行深入总结，并对政府与社会资本合作的本质进行提炼，从而为政策制定者进行决策提供认识基础，为学术研究者开展学术对话提供基本架构，为PPP的发展提供更大、更规范的发展空间。

我们认为，国有企业作为社会资本对政府与社会资本合作项目的风险承担能力与经典PPP中的私人资本有本质区别，这导致国企参与的项目的运作逻辑与私人资本参与的项目有显著差异。政府与社会资本合作发展到今天更适合用PEP（Public-Enterprise-Partnership）来概括，作为社会资本一方的企业既包括了属于私人资本的民营企业和外资企业，也包括了央企和地方国企等国有资本，还包含了混合所有制企业。因此， PEP可以分为PPP和PSP（Public-SOE-Partnership），PPP又可以进一步分为PIPP（Public-International Private-Partnership）和PCPP （Public-Chinese Private-Partnership）。PEP的大规模广泛应用决定了其已经成为一种宏观层面的经济政策。PEP相较以往的政府投融资政策，在透明度、竞争性、效率性和决策科学性方面具有显著的进步，目前看来还没有更好的、更成熟的措施来替代它，完善PEP可助力政府投融资体制改革和财政管理体制改革走入螺旋上升路径，使PEP成为国家治理现代化的重要抓手，而摒弃PEP则可能使改革走回头路。

一、经典PPP：项目层面的精耕细作

西方语境下的经典PPP，有一个庞大的家族谱系，从早期的BOT到TOT、BOO、BOOT、LOT、O&M等等，涵盖了政府与私人资本在投资、建设和运营各个环节各种基于合同的合作形式。整体而言，经典PPP具有以下特征：

一是社会资本的私营属性鲜明，对项目风险更为敏感。PPP中的第二个P，本义是私人资本（Private）。在发达国家，政府和市场的边界相对清晰，私人资本通常是纯市场化的主体；而在中国以外的发展中国家，由于国内资本相对匮乏，私人资本中很大比例是境外资本。在上述两种情况下，私人资本是产权明晰、具有自我约束机制的市场竞争主体，他们高度重视项目风险识别的充分性和风险分担的确定性。对于不可预测、不可控制的风险，私人资本要么选择放弃项目，要么提高项目的回报要求。

二是项目结构复杂，前期准备工作深入、周期长。经典PPP项目多采用项目融资方式，私人资本的回报与项目建设运营内容、绩效指标息息相关。以营利为目的的私人资本希望通过PPP合同尽可能的减少风险带来的不确定性。对于贷款方而言，PPP项目的贷款金额高、项目期限长，项目融资方式意味着贷款方要承担比常规项目更大的风险。因此，在经典PPP项目中，项目风险的识别广泛而细致，风险分配措施复杂，导致项目结构复杂。这意味着需要很长的谈判时间和高额的前期成本。以伦敦地铁PPP项目为例，该项目用于制定PPP方案的咨询费高达1.5亿英镑，中国早期的广西来宾B电厂项目的咨询费也高达4700万元，相应的项目准备周期往往长达数年。大岳咨询作为牵头顾问的北京地铁四号线PPP项目的前期准备工作也耗时三年，北京第十水厂PPP项目的社会资本方投标文件曾需要用卡车来运输。

三是项目执行缺乏弹性。经典PPP讲究项目内容的确定性、招标过程的合规性、合同变更的有限性和争议解决的对抗性。这些特点与西方国家成熟、清晰、稳定的法制环境有关，有助于减少项目风险成本，打消私人资本的后顾之忧。然而，PPP作为一项长期合同，在合同执行期内项目条件发生变化是大概率事件。由于PPP项目留给各方进行合同调整、再谈判的空间有限，极有可能导致项目出现提前中止甚至彻底失败，这也是PPP模式在国内外受到诟病的主要原因。这一特点决定了PPP的应用受限，很难进行大规模推广。

四是体量较小，项目在行业内呈点状分布。经典PPP的前述特征，决定了这一模式很难遍地开花。据统计，发达国家中PPP推广较为成功的澳大利亚、英国和芬兰，PPP占公共投资的比例约在10%到15%之间，而发展中国家中PPP推广较为成功的墨西哥，PPP占公共投资的比例约为15%。经典PPP尚未成为公共投资的主导力量，与PPP相关的决策主要限于项目层面的精耕细作，很难上升为宏观经济政策工具。

二、从PPP到PEP：中国政府与社会资本合作的演进路线

PPP在中国兴起于上世纪八十年代中期，到目前已经经历了五个发展阶段。上世纪80年代中期到1993年是探索阶段，这个阶段BOT项目开始零星引入中国。1994年国家计委选择了广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目等五个BOT试点项目先行先试，PPP正式受到政府重视。这一时期，我国政府注重国际经验的引进、消化并开始本土化，社会资本也以外商为主，PPP完全按照经典PPP的特征来进行操作。2003年建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，PPP进入推广阶段。这一阶段市场经济的特征非常明显：一是破除了所有权的藩篱，外企、民企同台竞争，国企开始参与；二是项目竞标过程公开透明，竞争达到白热化。与此同时，PPP规则的本土化也逐步完成。2008年，随着“四万亿”救市计划的出台，PPP的市场格局出现了重大变化，央企开始成为PPP项目中的社会资本一方。央企成为主角改变了PPP的规则，央企和地方政府领导定的调子成为PPP的准则，竞争、透明等市场规则退居二线，外资开始撤退。

2013年以来，财政部以化解地方债务风险、解决新型城镇化建设融资问题、推动财政体制改革以及推动国家治理现代化为主旨来推动PPP，PPP进入到了全面普及的第五阶段。目前的社会资本格局呈现出新的特点：外资守住原有的存量项目，没有进行业务扩张，市场份额逐渐萎缩；民营资本一边观望一边参与，占有一定的市场份额；国有企业特别是央企积极参与，获得了半数以上的成交项目和七成以上的成交额。

与外资固守经典PPP的交易逻辑不同，国企作为社会资本参与项目的方式更为灵活，而民营企业的风格则介于外资和国企之间。国企成为社会资本的主力军使得政府与社会资本合作与经典PPP相比已经呈现出新的特征：

一是国企作为社会资本对项目风险具有更强的承受能力。央企、国企与地方政府均属于“国家队”。对央企来说，凭借其行政级别在与地方政府博弈的过程中并不落下风，这使得央企能够承担很多对于外资和民资来说不可承受的风险；对地方政府来说，与央企合作的风险也小，特别是当面临中央层面的政策调整时，央企往往选择自觉地服从，并积极配合地方政府进行整改，而不是像经典PPP项目中的私人资本那样会轻易选择对抗性的诉讼或仲裁程序。至于地方性国企，仍然跟地方政府有着千丝万缕的联系，参与政府与社会资本合作项目有时更像履行政治任务，在项目执行出现问题的时候显然会更加倚靠行政体制内部的沟通和协调。央企、国企与地方政府之间的“血缘关系”改变了政府与社会资本之间的合同关系属性，地方政府原本与“陌生人”签订的合同，变成了与“表兄弟”（央企）或者“分家出去的儿子”（地方国企或市场化运作的平台）之间签订的合同。这种合同型治理的方式，是介于纯市场化合同和纯行政性监管之间的一种形态，整体而言市场化色彩更浓一些，但仍然带有一定的行政烙印。

二是项目结构和前期工作均大大简化。国企与地方政府之间势均力敌的博弈关系降低了双方的信息沟通成本，进而降低了整个交易成本。相较于民营企业，央企更容易和地方政府之间达成默契——对于项目中诸多难以预测或难以分割的风险，暂且搁置争议、留有弹性，以待将来处理。这种合作默契显然有助于降低项目结构的复杂性和合同的完备性。本土化以后的合同文本，相较经典PPP项目的合同文本，在风险分配安排、债权人的介入权、利益冲突、争议解决等方面都根据实际情况做了一定的简化和调整。

三是沟通协调成为争议解决的主渠道，较少使用诉讼和仲裁。国企的参与有效解决了经典PPP中的一个难题——PPP招标采购与合同的刚性如何适应漫长合作期限内项目环境可能发生的剧烈变动。许多PPP项目的失败，都是来源于刚性的PPP合同造成了PPP执行过程中的矛盾，而诉讼和仲裁的对抗性又进一步加剧了政府和私人资本之间的紧张关系。国有企业与政府之间的血缘关系在一定程度上为合同增添了柔性约束力，国有企业为了维护与政府的长期关系往往愿意与政府进行重新谈判。较高的重新谈判成功率，有效的缓解了传统PPP里面“一言不合就解约”的问题，。

四是从项目工具上升到国家宏观经济政策。四年以来，政府与社会资本合作的适用范围从传统的市政公用、交通、环保领域全面扩展到农林、教育、文体、城市综合开发、旅游、能源等领域，有意愿采用政府与社会资本合作模式的项目超过14000个，累计投资额接近18万亿，其中已经采用政府与社会合作模式落地的项目超过6000个，成交金额超过9万亿。政府与社会资本合作的应用范围之广、规模之大，意味着，在中国，政府与社会资本合作不再仅仅是一种项目层面的融资工具，而是上升到国家的宏观经济政策，与国家经济增长、经济结构调整、区域协调发展、控制发展风险等一系列宏观政策目标紧密关联在一起，其推动的力度、速度、深度和广度均取决于宏观调控节奏，而不是仅仅考虑单个项目的得失。

基于合作者属性、决策模式和政策目标的重大变化，我们认为，PPP（即第二个P是私人资本）已经无法概括和解释中国正在发生的事情，用PEP（Public Enterprise Partnership，政企合作）能够更为恰当的把握这一概念。Enterprise包含了各种所有制的企业，相较Private更符合中国的实际情况，也更容易解释中国政企合作中的特殊现象。PEP成为PPP的上位概念，PEP包括PPP和PSP（Public-SOE-Partnership），社会资本为私人资本的PPP又可以进一步区分为PIPP（Public-International Private-Partnership）和PCPP （Public-Chinese Private-Partnership）。PEP的概念体系如图1所示。

图1： PEP的概念体系

三、PEP：符合中国国情的政策选择

当我们将中国式的政府与社会资本合作从PPP上升到PEP层面之后，站在PEP的角度对政企合作的得失进行评判，将更加全面和客观。相比PEP之前的土地财政、平台公司融资、专项金融债、政府购买服务等投融资方式，PEP对中国的贡献，是系统推动了中国的国家治理现代化，在政府投融资体制改革领域和财政管理体制改革领域均有积极的推动作用。

一是PEP使用市场机制在一定程度上矫正了地方政府的非理性投资决策，提高了政府投融资决策的质量。在平台公司融资阶段，地方政府上项目是书记市长一句话，有条件无条件都要上。PEP模式引入后，地方政府的投资项目要顺利落地需要经过社会资本和金融机构两道关卡，没有社会资本响应、没有金融机构提供贷款的项目，地方政府只能留待时机成熟后再启动。各方一再诟病的项目落地难问题，其实恰恰说明这种模式有效地抑制了地方政府非理性的投资冲动。在PEP模式下，政府和市场各归其位，市场在资源配置中起到了决定性作用的同时，更好发挥了政府作用。

二是PEP促进了央企和政府融资平台的转型，做强做优做大了国有资本。积极参与PPP的央企，多以施工为主业。PEP在全国范围内大规模的支撑基础设施建设，在稳增长的同时也为这些企业进行战略转型提供了机遇，避免他们陷入房地产建筑市场下行带来的经营困境。借助PEP的机会，很多企业成功实现了从单纯的施工向投资和运营的转型。在投资层面，央企的投资决策能力大大提升，融资工具不断丰富；在运营层面，央企有效的整合了市场资源和上下游的行业资源，逐渐填补基础设施和公共服务领域市场化运营的空白。我们已经看到，一批世界级的基础设施企业正在崛起。PEP也为地方政府融资平台的转型提供了机遇。激进型的融资平台转为市场化经营的国有企业，与其他社会资本同台竞争；稳健型的融资平台则承担政府出资代表的责任，其功能从融资走向项目监管，承担起公益性国有企业的职能。

三是PEP提高了基础设施领域的投资运营效率。PEP的大规模推广整合了地方政府、国企和金融机构的资源，以市场化的方式将资源导入基础设施和公共服务领域。PEP强调以竞争性的方式选择社会资本，为社会资本提供了进入原本封闭的地方基础设施市场的通道。过去由地方性企业运营的污水、供水、垃圾处理、河道治理等项目，开始逐渐由全国性的集团企业投资运营。大型集团进入到基础设施投资运营领域，有助于企业通过规模效应有效降低投资和技术进步的边际成本。我们观察到，环保类企业在市场份额迅速扩大之后，开始引入国际先进的污水处理技术；施工类企业在获得几十条地下综合管廊项目合同的同时，加大研发以实现管廊工程技术的升级和优化；地产类公司则借助园区开发、特色小镇类项目向城市综合运营方面进行业务方向的拓展。借助PEP带来的规模化和专业化效应，中国基础设施的建营水平在短时间内实现了效率层面质的提升。

四是PEP提升了政府与社会资本之间合作的规范性。在“四万亿”时代，地方政府和央企往往凭借一纸战略合作协议就能开工建设，而在PEP时代，尽管合同的完备性距离经典PPP仍然有一段不小的距离，但相较以往，项目的规范性已经有了质的提高。在财政、金融、国资的多重监管之下，PEP项目合同的规范性与过去的土地财政、平台公司融资、专项金融债、政府购买服务相比已是天壤之别。PEP合同通过建设内容、回报水平、绩效指标、风险分配的基本框定，有效控制政府投资规模。

五是PEP已成为政府投融资体制改革和财政管理体制改革的有效工具，是推动国家治理现代化的重要抓手。政府投融资体制改革要解决的根本问题不是钱从哪里来的问题，而是如何提高资金使用效率的问题。评价一种政府投融资工具的价值，不能仅仅观察资金的成本，还要评价这一工具对市场资源的整合效率和对政府决策的优化程度。在这几个方面，PEP都具有不可取代的优势。对于财政管理体制改革而言，PEP改变了公共财政的投入方式，从补建设到补运营，从事后被动接受到事前主动算准财政承受能力。此外，PEP通过项目库信息公开、政府采购信息公开，有效提高了项目的信息公开水平，为政府有效控制项目带来的政府付费压力提供了决策依据。整体而言，PEP时代，政府的角色将从重建设转为重运营，从按投入付费转为按绩效付费，从亲自操刀转为强化监管，PEP将推动国家治理现代化改革不断前行。

六是PEP是中国实现新型城镇化的不可逆转的政策选择。新型城镇化是中国既定的发展方针，过去地方政府推动城镇化的时候有两条路，分别是土地财政和利用政府信用举债，现在这两条路基本都不通。PEP的实践证明，与传统的土地财政、地方融资平台、政府购买服务等政府投融资方式相比，PEP是负面作用最小的政策。要盘活资本搞新型城镇化，通道就只有PEP，这是不可逆转的政策选择。如果PEP的发展通道不畅，那么地方政府要么彻底偃旗息鼓不再搞基础设施建设，要么重回各种违法违规模式的老路子，让债务风险在暗处积累。

四、完善PEP：寻求改革的螺旋上升路径

在中国，PEP生发自PPP，但已经根据中国的国情演变为更具有包容性的概念，是中国四年来伟大的社会实践的成果。中国的PEP和国外的PPP不一样，不能简单的拿国际PPP的标杆来衡量中国的PPP，只要这种模式比过去的政府投融资模式有进步，就应该在总结经验教训的基础上不断完善并推广，而不是纠结于PEP到底是不是国外的PPP。只有这样，中国才能为世界PPP的发展做出贡献。

我们认为，PEP的发展在大方向上没有错，在技术上可以持续不断的进行优化。完善PEP可从四个大的方面着手。

一是完善PEP内部的分类管理体系。PEP内部的PSP、PCPP和PIPP因社会资本方承担风险能力的不同，适用范围也不同。站在PPP的视角下，很多边界范围不清晰的项目根本不具有可操作性，但是在PEP的视角下，项目边界不清晰造成的风险是国有企业能够承担的风险。行政机关在对PEP进行监管时，可采用差异化的监管手段进行监管，以维系PEP的市场活力。

二是完善PEP的竞争规则。PEP的生命力在于竞争，这种竞争既包括不同类型社会资本之间的竞争，也包括同类社会资本之间的竞争。要实现这种竞争效果，就需要采购制度给予不同类型的社会资本同台竞争的空间，让社会资本根据自身的条件，界定自己能够接受的风险程度，并相应的给出报价水平。

三是完善PEP的配套政策。目前在项目可行性决策、采购政策、税收政策、预算管理、价格体系等各个层面都存在与PEP发展不相匹配的结节性问题。在大的政策方向达成共识之后，需要政府各部门强化研究，通力合作，解决实践层面的政策梗阻。

四是加强PEP的理论研究。中国的政府与社会资本合作是以经典PPP理论为基础发展起来的，随着国外PPP理论的不断演变和中国实践的丰富，中国的PEP亟需一套扎根中国国情的理论来指导，否则对PEP的认识和规范就会陷入混乱。这也是本文

理想的改革应该是一个螺旋式上升的过程，而不应是左右摇摆、低水平重复的过程。当我们站在PEP的角度来审视中国政府与社会资本的合作，可以看到PEP所走的路是符合中国国情的正确方向。与其缘木求鱼、另辟蹊径，不如锲而不舍、攻坚克难，集中力量攻克PEP推动过程中的体制性障碍，用中国成功的发展模式为世界PPP理论和实践的拓展做出贡献。

（作者：金永祥 大岳咨询公司董事长；宋雅琴 大岳基础设施研究院副院长；满庆鹏 哈尔滨工业大学土木工程学院建设管理系主任；周林洁 大岳咨询公司合作发展部总监）