中国式PPP的愿景：从融资模式到经济政策再到治理理念

中国式PPP的愿景：从融资模式到经济政策再到治理理念

金永祥 宋雅琴 章喻婕

PPP在中国兴起于上世纪八十年代中期，到目前已经历了五个发展阶段。自最初的探索、试点到2003年建设部大力推广，PPP迎来首个上升期，并呈现出明显的市场经济业态；2008年金融危机发生，“四万亿”救市计划的出台对PPP造成了极大冲击；PPP再一次迎来高潮出现在十八大以后，2014年以来，中央政府以化解地方债务风险、解决新型城镇化建设融资问题、推动财政体制和投融资体制改革以及推进国家治理现代化为主旨来推动PPP，PPP进入到了全面普及的第五阶段。经过近四年全国范围内广泛铺开，截至2017年末，全国PPP综合信息平台管理库项目一度达到7,137个，落地项目2,729个，落地投资额4.6万亿元；但2018年以后，伴随财办金〔2017〕92号文、国资发财管〔2017〕192号文、银发〔2018〕106号资管新规对PPP项目入库、投资、融资端的全面收紧，PPP再次遇冷。在2018年下半年有关政府部门对相关政策的制定和执行情况进行反思，PPP又得到了政策支持，但有关各方在受到惊吓之后已畏缩不前。加之2019年地方政府专项债得到大力推广，PPP又一次面临生存危机。

PPP在我国三十多年的发展可谓一波三折，PPP政策忽冷忽热、不断摇摆。对于地方政府及国有企业来说，他们会天然偏向于舒适的传统投融资体制带来的便利。随着相关部门不断增强对PPP的行政性约束，PPP的复杂性与不稳定性加深了政府与市场对于PPP的疑虑，对PPP产生了伤害。在PPP发展高峰时期，我们已经观察到传统国有企业在受到市场改革压力之下，主动改革的积极性提高——在央企层面，企业注意到市场对于强运营的需求，开始考虑成立专业化的全国性基础设施建设运营企业集团深耕行业；在地方国企层面，地方融资平台公司在被切断政府融资职能之后开始思考转型的方向。然而，后来政策变化再次激活了地方融资平台对于政府的依赖，市场在无法判断政策导向的时候选择驻足观望，而PPP市场的萎缩把地方政府重新推回土地财政、专项债融资、用平台投资、当地国企运营的老路上去，各种政府违规举债手段又卷土重来，伴随专项债带来的隐性债务风险，造成中国经济更大的不确定性。

在当前形势下，必须清醒地认识到，任何政策手段都无法全面应对纷繁复杂的社会需求，但发挥政策优势，弥补政策短板，让政策的执行具有可持续性和可预测性，要比在政策取得一定成效但仍需攻坚克难时不断更换经济政策工具更利于我国经济持续健康稳定发展。PPP不是一个毫无瑕疵的最优政策，但几十年的实践证明，相比其他政策而言，它是负面作用最小的。有关各方对PPP愿景的认识还不清晰，导致缺少坚持推动PPP的战略定力，其结果就是相关政策频繁摇摆，对PPP产生了伤害，并影响PPP在推进国家治理现代化方面发挥应有作用。因此，深刻认识中国式PPP的愿景与使命，并坚定不移走中国式PPP发展道路是我国经济高质量发展之必然选择。《从PPP到PEP：探究政府和社会资本合作的本质》一文中，探讨了中国式PPP已经不同于西方的PPP，本质上是PEP（Public-Enterprise-Partnership），包括PPP和PSP（Public-SOE-Partnership）两部分（如图1所示）。考虑到学术界和实务界对于PPP的研究已经很多，本文重点研究PSP的愿景，以解决全面认识中国式PPP的问题。

图1-1 PEP的基本体系

一、传统模式下政府及国有企业面临的发展困境

在当前基础设施投资增速回落，经济下行压力加大，地方政府债务风险攀升的背景下，“稳增长，防风险，确保经济持续健康发展”的目标对各级政府及其国有企业提出了更高的要求。但在传统政府投融资模式及当地国有企业运营体制下，政府及国有企业正面临以下发展困境：

一是政府财政资金吃紧，债务压力繁重，存在大量基建投资资金缺口。基础设施投资是改善民生和政府拉动当地经济发展的重要工具，而在降杠杆的背景下，政府基础设施投资需求与财政资金紧张之间的矛盾愈演愈烈。在融资平台公司、政府购买服务受到严格限制之前，地方政府通过融资平台公司及政府购买服务等方式举借了大量政府债务，导致地方政府债务风险不断放大且还债压力日渐繁重，因此防范化解地方政府隐性债务成为当下要务，政府融资渠道被进一步缩紧。但与此同时，为确保地方经济运行在合理区间，地方政府又亟需聚焦基础设施领域短板，保持有效投资力度。近年来推行的专项债政策，解决了部分融资问题，却无法解决效率和治理问题，而且其自身执行过程中的“一般债化”也存在隐性债务风险。总之，平衡稳增长与防风险的关系，成为各地政府投融资工作的难点。

二是融资平台公司的政府融资职能被依法叫停，地方融资平台公司的转型迫在眉睫。为了防范地方政府债务风险进一步攀升，国发〔2014〕43号文明确要求剥离融资平台公司政府融资职能，这给成立初衷为肩负政府融资举债功能的地方融资平台公司带来了巨大的冲击。多数融资平台公司事业化属性明显，从公司人事任免到业务决策都与行政事业单位一脉相承。地方政府为了大力扶持平台公司发展，通过向平台公司注入土地、公益性资产等方式做大资产规模，再通过直接授权的方式向平台公司持续供应基础设施及公共服务投资建设项目，并将投资建成的资产再次注入平台公司，以实现平台公司投融资业务闭环，成就高杠杆融资。但“饭来张口，衣来伸手”完全依靠政府扶持的平台公司先天缺乏独立经营能力，很容易出现预算软约束、僵而不死、无法破产等传统国有企业存在的问题，很多平台公司的公司治理能力几乎是空谈。时至今日，上万家融资平台公司一旦脱离地方政府的保护伞，公司经营将难以为继。

三是施工企业特别是央企面临转型压力，亟需通过市场拓展提升核心竞争力。我国的体制决定了央企手中集聚了全社会的各种优势资源，包括资金、人才以及公共市场。这些资源如果能够得到充分整合，则我国体制优势就能够充分发挥出来，但如果这些宝贵的资源都沉积在央企内部、低效运转，则会造成资源的巨大浪费。国企的作用和发展问题，是中美贸易战的焦点之一，解决好国企发展问题、发挥好国企的作用已经成为国家的战略问题。随着我国房地产市场的方向日趋明确，房地产相关的建筑工程量已经逐步趋稳甚至有所萎缩，施工企业特别是央企面临从单纯的施工企业向长期运营企业转变的压力，亟需通过新的市场业态和运营模式向产业链上下游延伸，为企业转型注入活力，提升核心竞争力。

二、地方政府及国有企业如何通过PPP突破困境

政府及国有企业在当前形势下，有必要转变治理理念与治理方式，调整公共服务供给方式及企业战略与经营模式，我们将通过SWOT分析法研究推动PPP将为政府及国有企业带来的优势（S）、劣势（W）、机会（O）及威胁（T），寻求政府及国有企业突破上述困境的战略路径。

1. 政府

图2-1 政府SWOT模型

如图2-1所示，政府优势在于通过制定规则和政策，掌握市场开放的节奏，集中力量办大事，充分调动社会资源弥补自身不足，并通过宏观调控、行政监管防止市场失灵，维持社会持续健康稳定发展。但一旦政府行为不受限制，在基建带动地区经济发展的政治任务下，政府很难抑制其盲目投资的冲动，这很可能导致大量项目自完工之日起便被束之高阁，进而造成资源浪费。此外，在建设和运营方面，政府不专业、效率低，且行政性垄断造成市场割据、规模分散，进而建设运营成本失控，运营质量难以保证。为打破传统政府投融资模式下的恶性循环，走出政府财政困境，可通过PSP帮助政府用好国企资源，创新公共服务供给方式，降低政府财政压力，提高基础设施及公共服务供给能力与供给质量。具体而言：

一是通过PPP抑制政府盲目投资冲动，提高政府科学决策水平。自2014年以来全国PPP累计落地项目数5811个，总投资额8.8万亿（截至2019年6月底），实际完成投资约6万亿，平均每年实际投资约1万亿左右。相比其他政府投资工具，PPP因落地慢、落地难一直饱受诟病，但在重大基础设施投资决策环节，“又好又快”往往是个伪命题。实际上，这种“慢”的背后，是在项目没有政府信用担保的情况下，社会资本和金融机构对项目必要性、合理性、可行性进行了层层论证和审核，这恰好说明PPP能够利用市场机制将社会资本和金融机构引入到决策机制中，从而有效抑制地方政府非理性的投资冲动，过滤掉大量非理性决策的形象工程，减少了政府决策失误的可能性，有效防范财政支出风险。

二是引入社会资本的资源，有效扩大公共产品的供给数量，形成新的供给方式。适度超前的公共基础设施对经济、社会和民生的保障作用是显著的。PPP一方面能够有效的引入央企和国企以及与之相配套的金融机构的资源，弥补当期预算资金的不足，形成新的基础设施和公共服务的供给方式；另一方面又通过财政承受能力论证有效控制PPP的投资规模，使其不会超越政府未来的财政支付能力，避免了政府债务风险累积。此外，外部资金的介入，有助于解决理顺公共产品价格等体制问题，将公共投资的外部效益适度内置化，使有限的公共财力向弱势群体倾斜，推进公共服务的可持续发展。

三是充分调动市场主体的市场化、专业化、规模化优势，提高基础设施及公共服务的供给质量与供给效率。依靠市场化的竞争机制，PPP有助于打破地方行政性市场垄断，改变事业性质的落后管理方式；有助于消除政府与企业合作过程中在服务定价和风险分担方面的信息不对称，充分挖掘市场主体的潜力，争取更有利于政府的合作条件；依靠合作方的专业化优势，充分调动社会资本创新能力，开发项目新型经营模式，实现资源优化配置与项目效益的最大化利用；利用央企和跨区域竞争国企的规模化优势，可及时共享行业发展信息并实现技术进步，有效降低单个项目的建设运营成本。

四是充分发挥政府优势，转变政府职能，提升政府治理能力现代化。在PPP模式下，政府与市场的边界进一步明晰，政府不再是项目投融资-建设-运营的直接负责单位，而是重归公共利益的代表者和监管者角色，将更多的精力放在项目决策、投资人选择、合同管理、绩效考核、项目监管之上，政府自身的治理能力也将相应的提高。同时，政府管理国有企业方式也从传统的行政管理转变为契约管理，契约精神成为PPP为政府带来的根本性改变。依靠契约这一工具，政府将有能力整合各类资源，有效保证当地基础设施及公共服务的高质量供给，通过在当地成立项目公司保证当地就业与税收，有机结合政府宏观调控与市场调节的双重效能，打造现代化行政管理模式，管出公平、管出效率、管出活力。

2. 融资平台

图2-2 融资平台SWOT模型

如图2-2所示，地方政府融资平台的核心优势是其与地方政府之间存在天然的血缘关系和信任关系，地方政府融资平台对地方政府的需求与决策模式有深刻的理解，但同时这种关系也是一种双刃剑，容易导致融资平台在决策、经营、承担责任和风险方面全部依赖地方政府，缺乏独立经营的能力，缺乏相应的市场竞争能力。PPP有助于帮助地方政府融资平台实现转型。

一是被动转型，切实履行政府出资人代表的职责。本级政府通过PPP开放了本级基础设施投资市场之后，融资平台公司不能做本级政府PPP项目的社会资本方，留给融资平台的只剩下本级政府出资人代表的职能，这在某种程度上截断了融资平台传统的“政府授权-依托政府信用融资-负债做大资产”的发展路径。要承担起政府出资人代表的职能，要求融资平台一是要协助政府做好项目的前期工作，履行好政府方在项目执行过程中的应尽义务，如征地拆迁等；二是要把握好与社会资本合作的关系，一方面要确保PPP项目实现既定的公共目标，另一方面作为股东和投资人代表从社会资本身上学到其项目管理、公司治理、合同管理和项目运营等多方面能力，并进一步转化为自身业务转型的动力。

二是主动转型，到本级政府以外的PPP市场寻找机会。PPP为融资平台关闭了本级本地政府市场的同时，又为其提供了担任本级政府以外PPP项目社会资本的机会。融资平台可以充分挖掘自身的传统优势，通过与其他企业组成联合体、内部重组、对外并购的方式增强自身投资、建设、运营实力。在这方面，北京基础设施投资有限公司、深圳水务有限公司、上海城投有限公司、天津创业环保集团股份有限公司、绿色动力环保集团股份有限公司等都是成功转型的例子。

3. 央企

图2-3 央企SWOT模型

在我国经济体制之下，央企具有较强的融资能力与资源优势，并经过长期发展积累了大批专业人才。但央企主力多是靠施工起家，业务形态较为单一。在当前施工业务紧缩的形势下，央企可通过PPP开拓业务市场，借助PPP带来的规模化和专业化效应，向提升国家基础设施的建设运营效率，增强企业核心竞争力。

一是通过PPP拓展业务领域，推动央企规模化和国际化，实现公司战略转型。其一是扩大企业经营业务。单一的经营业务在当前施工业务紧缩、经济下行的背景下已不足以支撑国有企业稳定持续发展，国有企业可借助PPP实现从项目施工至项目全生命周期管理的转型，使得国有企业从以往单一承接施工业务向前延伸至投融资板块，向后至运营板块，有效拉长业务链条，拓宽盈利增长来源，实现可持续发展。其二是扩大企业规模。在PPP模式推广之前，我国各地区污水、供水、垃圾处理、河道治理等基础设施及公共服务项目多数由当地企业承揽，整体而言，技术落后、信息封闭、管理低效。而PPP模式有效打破了地方割据，为社会资本提供了进入原本封闭的地方基础设施市场的通道，央企或地方国企一旦把握好这一市场红利，从他们当中极有可能涌现出世界级的基础设施巨头，这将为央企积极参与一带一路事业、走向国际化奠定坚实的基础。

二是通过PPP提升企业专业化水平，增强央企核心竞争力。央企融资能力强是其参与PPP项目的绝对优势，但要提升企业的综合竞争能力，实现企业的战略转型，仍需要提升主营业务能力以获取市场信任。央企通过PPP承揽各地基础设施及公共服务项目已逐渐形成规模化态势，一旦企业获得充足的市场资源，就有足够的动力加大融资模式创新、技术研发创新和管理创新，因为其规模效应能够大大提升研发和创新的边际效应。此外，当一家央企有数十个甚至上百个同类型的项目在运营时，运营管理的成功经验能够更加快速的在企业内部进行扩散，从而实现企业经营效率的整体提升。对于央企来说，只要大力发挥专业人才优势，充分调动可用资源，实现技术创新升级，达到从量变到质变的转换，就能够实现项目全生命周期管理能力的提升并获得更好的投资收益。央企的成功将直接推动高质量发展和国家治理现代化等战略目标的实现。

三、中国式PPP的愿景

PPP经过多年推广，适用范围从传统的市政公用、交通、环保等领域全面扩展到农林、教育、文体、城市综合开发、旅游、能源等领域，累计在库项目9000余个，投资额13.6万亿元左右。PPP的应用范围之广、规模之大，意味着，在中国，政府和社会资本合作发生了从量到质的变化，不再仅仅是进入中国时的一种项目层面的融资工具，近年来已经上升到国家的宏观经济政策，未来PPP仍将继续前行，并且在前行的过程中逐渐巩固国家治理理念，成为中国特色社会主义制度的组成部分。将来，政府的各项事业无论是否以“PPP”的面貌呈现，近几年经过PPP训练的各种专业人才包括公务员都将把PPP蕴含的运作方式、监管体系、契约精神贯彻下去，使PPP对我国国家治理体系、治理结构、治理能力与治理方式带来深远的影响。

第一，PPP成为实现国家治理现代化的重要推手。PPP自进入中国后到2013年这一阶段是一种投融资模式，2014年以来的大规模发展使PPP上升为经济政策，未来其将进一步变成国家治理理念，并将全面深刻的影响我国的投资体制、预算管理体制、采购管理体制以及行业监管体制。在投资体制改革方面，PPP真正实现了在公共基础设施投资领域让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，对传统的政府投资决策模式进行了重大优化；在预算管理体制改革方面，PPP改变了公共财政的投入方式，从补建设到补运营，从事后被动接受到事前主动算准财政承受能力；在采购管理体制改革方面，PPP将传统的政府采购从货物、工程、服务的采购延展到投资人的选择，将绩效付费引入政府采购领域，为政府有效控制项目的付费压力提供了决策依据；此外，在行业监管层面，PPP让行业主管部门从重建设转为重运营，从按投入付费转为按绩效付费，从亲自操刀转为强化监管。这些成就已从市场经济和科学管理方面重塑了公务人员的价值体系和方法论，使经济政策更接地气，必将对政府运作产生广泛而深刻的影响，将推动国家治理现代化改革不断前行。

第二，PPP成为提供公共产品和服务的高质量发展方式。高质量发展要求以供给侧结构性改革为主线，推进发展模式从高速增长转为高质量发展。在供给侧，PPP以市场化为导向，通过建立全国统一的开放市场，引入社会资本和金融机构等市场化力量的竞争，打破了原有的行政垄断壁垒，扩大基础设施和公共服务的有效供给。在需求侧，PPP充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，抑制地方政府盲目投资冲动，通过市场选择倒逼地方政府提升项目决策论证质量以及公共产品的建设和运营质量，有效控制成本。与此同时，PPP充分利用我国国有企业为主体的优势，充分利用国企对地方政府的包容性，引入社会资本的市场化、专业化和规模化，从整体上提升了基础设施领域的市场竞争程度，促进了市场主体的技术研发水平和综合管理水平，提高了政府基础设施及公共服务供给质量，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。

第三，PPP成为国有企业转型升级的动力源泉。党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，决议提出要毫不动摇巩固和发展公有制经济，具体包括：“探索公有制多种实现形式，推进国有经济布局优化和结构调整，发展混合所有制经济，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，做强做优做大国有资本。深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度。”PPP为国有企业的上述改革方向提供了全面的实现路径。对于地方国企而言，面对PPP提供的转型机会，要么转型承担政府出资人代表的职能，回归守夜人的角色，要么主动出击，彻底转型为市场化国企，在广阔的PPP市场之中扎根立足。无论走哪条路线，都是从根本上理顺了地方政府与本级平台公司和当地国有企业的关系。对于央企而言，PPP为央企打开了进入地方基础设施投资、建设、运营的大门。PPP为央企基于全国市场实现规模化、全产业链化乃至国际化的战略转型提供了丰厚的土壤，并为后基础设施时代央企的长期可持续发展创造了条件。假以时日，中国将培育出一大批世界级的基础设施企业。此外，PPP还为探索国企的混合所有制改革开辟了一条路径。在PPP实践中，联合体参与PPP项目竞争是常态，而多数联合体都是由不同所有制企业所组成，因此PPP项目公司很多都是混合所有制企业，这种混改的模式有效实现了各方的强强联手、优势互补，不同于形形色色的拉郎配，具有顽强的生命力。

第四，PPP成为金融业以市场化的方式服务基础设施投融资的助力器。长期以来，政府信用是金融机构判断基础设施项目风险的决定性条件，造成了我国金融市场主体信用与项目信用间的不平衡发展，金融机构既没培养出判断项目风险的能力，也没建立起了解项目真实信息的途径。这种金融体制尽管在某个阶段曾发挥过一定的作用，但这种扭曲的关系和积累的债务已经成为政府和金融机构共同的系统性风险隐患，严重影响我国经济长期健康发展。PPP在切断政府违规担保的同时，建立起项目信息公开平台，为金融机构收集项目信息创造条件。PPP较其他经济政策工具在信息公开层面已大幅提升，项目信息全面覆盖项目的全生命周期，公开及时、真实全面。PPP鼓励项目融资，这迫使金融机构必须管控风险，加强自身能力建设，不再依赖政府信用进行决策，而是有效整合项目信息判断项目盈利能力及还款能力，主动识别、管理项目风险，实现从政府信用到项目信用的转变，真正通过市场机制强化金融业风控，减少系统性金融风险发生的可能性。只有如此，中国的金融企业才有能力参与激烈的国际竞争，中国才能出现不仅大而且强的世界级金融机构。

第五，PPP成为提高政府专项债券使用效率的好帮手。目前，PPP与地方政府债包括专项债是地方政府基础设施投融资仅存的合规方式。与PPP的项目决策机制受制于社会资本和金融机构不同，专项债的决策，只有政府自己，很难形成约束机制。PPP在过去六年间积累的丰富经验能够为专项债改革提供强有力的支撑。一是PPP的管理方式具有借鉴意义。PPP建立起一套完善的项目监管体系，包括对项目前期工作的重视、对项目执行过程的标准化流程管理、按效付费的绩效管理制度以及全生命周期的信息公开等，专项债制度建设过程中可以借鉴。二是PPP和专项债可以实现有效的结合。目前，专项债发行主要依靠省级财政信用担保以及借新还旧的制度托底，债券投资人罕有关注项目现金流预测的真实性和准确性，这使得专项债在实操中出现“一般债化”的问题，极易形成新的隐形债务。PPP对接真实的市场主体，一旦专项债和PPP结合，将专项债资金用于PPP项目的政府方出资或通过政府转贷的方式用于PPP项目的融资，那么专项债对项目现金流的预测就必须得到社会资本、项目融资方的共同认可，否则专项债部分的测算失误就会危及整个项目的运转。这能倒逼专项债资金的使用更加合规、高效。三是PPP已经为政府投融资领域培养了一大批人才，包括政府公务人员、社会资本、金融机构和中介机构，这些机构经历过了政策的调整，经受住了市场化波动的震荡，当他们为专项债业务提供服务的时候，会更敬畏市场并具有长远的目光。

第六，PPP成为相关行业全面提升专业能力的带动者。PPP的成功离不开诸多专业领域咨询机构的协同发展，也离不开各种分包公司的积极参与。PPP项目的全生命周期涉及诸多咨询服务机构，从前期的规划顾问、工程技术咨询顾问、财务顾问、造价顾问、法律顾问、采购代理机构到后期的监理单位、审计机构、合同管理顾问、绩效管理顾问等等。PPP监管的高标准、透明化也将对相关第三方机构的专业能力和服务质量提出更高的要求，推动他们提升专业水平，改进服务质量。只有能帮助政府和社会资本实现其参与PPP愿景的第三方机构才能生存和发展，才是市场上真正需要的第三方机构。这样的专业咨询机构将与PPP形成良性互动关系，实现共生共发展。

四、PPP的完善与优化建议

为达成PPP愿景，充分发挥PPP优势，需要正确认识PPP、真正理解PPP，按照PPP的逻辑去执行PPP项目。结合当下中国PPP实践，我们认为，PPP的实施还应当从以下几个方面去完善：

一是加强国有企业监管。国有企业相较于民营企业而言，其与政府之间有着天生的“血缘关系”，也就意味着国有企业在地方政府面前更受到偏爱，更享有议价权。一旦国有企业通过PPP形成区域垄断或者行业垄断，将可能滥用垄断地位扰乱市场正常秩序，破坏合同规则，提高市场定价，排挤民营企业，造成政府成本上升，有效投资不足，经济发展疲软。因此，在促进我国国有企业做大做强的同时，有必要进一步强化公平竞争的选择机制，加强对服务质量、服务普惠性和服务价格的监管，完善项目合同格式条款，加强项目信息公开，并落实反垄断监督职责，力求为PPP创建一个稳定、公平、透明、开放的营商环境。

二是实现市场充分竞争。众多PPP项目实践证明，只有竞争才能带来效率。而市场上出现的一些高成本的PPP项目根源就在于缺乏竞争。对于政府来说，应当消除地方保护，给予国有企业、民营企业、外资企业同台竞争的空间，结合项目需求，合理选择政府采购方式，综合考虑企业专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素合理设置社会资本的资格条件及评审因素，通过市场竞争实现PPP的初衷。

三是保持政策弹性和稳定性，因地制宜。目前我国仍采用10%的财政承受能力作为统一红线，其初衷在于防范财政支出风险，但10%的上限是否能使各地区财政支出风险与PPP投资增长间的平衡达到最优值得商榷。再者，通过刚性的资本金比例来约束PPP的规模，效果也并不理想。总体来说，我们认为PPP政策的制定应尽量避免一刀切式的粗放行政管理，要赋予政策执行的弹性，给予PPP参与者因地制宜优化的空间，发挥市场的机制和作用；政策制定者要保证政策的稳定性，并明确建立“法不溯及既往”的政策执行原则，以维护合理的市场预期；同时，政策的执行者也应当灵活理解政策条文，始终把握好政策执行力度，以政策目的为导向指导项目实践。

四是要加快价格和收费制度改革。PPP项目多为公益性项目，具有效益外溢的特征，将一部分外部效益内置化是改革的必然方向，否则PPP将陷入不可持续的困境。目前，价格机制是扼住PPP项目成败乃至行业发展潜力的关键因素。对于PPP项目，如果项目的建设运营成本没有直接体现在使用者的付费上，必然将体现在一般性的税收上，个别使用者的成本就会被一般公众来分担。我们建议，应按照社会资本方盈利而不暴利的原则积极而稳妥的推动公用事业和公共服务的价格机制改革，向社会资本释放明确的市场预期，调动社会资本参与公用事业的积极性，提高PPP模式的可持续性。唯有如此，原本没有收益的项目才能转变为对社会资本和金融机构有吸引力的项目，PPP才能实现真正的项目融资，股权投资者将不请自来，繁荣的资产证券化市场也将指日可待。与此同时，随着价格改革到位，政府有限的财力可以向不能收费的项目和弱势群体倾斜，这样既可以推动社会进步和经济发展，提高全民生活质量，又能兼顾弱势群体的承受能力，实现全社会的共同进步。