PPP项目绩效考核重点问题简析

PPP项目绩效考核重点问题简析

杜涛 费昌

近些年，随着PPP项目的逐步落地和建设完成，大量的完工项目开始进入实质性的运营期。笔者在走访和项目实际操作中接触较多，因此发现不少项目在后期运营中有轻视考核的问题，甚至有些项目考核流于形式、没有按照政策的要求真正落实到实处，也存在一些对相关政策和合同执行不到位的情况。现就项目考核中遇到的问题进行分享，并根据项目操作经验提出解决思路，希望能对PPP事业的顺利、健康发展提供帮助。

实践中发现，伴随着PPP一系列专项政策的出台，尤其是在财办金〔2017〕92号文件对项目建设成本参与绩效考核比例不得低于30%的要求下，大部分在政策出台前已经落地、不符合政策要求的项目经过整改，已经基本能够做到完全按照考核结果付费，将提供合格的运营维护服务放在项目考核的首要要求上。不过在一些考核细节上，尤其是三级指标方面，不少项目仍然存在问题，基本可以分为以下几种情况：

1.考核指标“货不对板”，前期没有根据项目自身的情况制定针对性的考核指标。如某市政类项目，前期文件编制时可能由于对绩效考核工作的疏忽，考核指标东改西抄，整体缺乏针对性，只是摘抄了标准化模板，根本没有针对项目自身特点和行业性质制定专门的考核内容，导致最后以此作为依据进行实际考核时无处下手。大量的项目考核内容都是空洞的模板化要求，项目自身特点和细节均无法体现，最常见的如建设期考核中对于施工质量和施工管理着重强调而忽略了工期、投资控制、安全生产等方面的要求，运营期考核中对于运营的内容、运维成本的忽略…等等。

2.考核体系缺斤少两，有些主要、关键的运营内容并未纳入考核体系。笔者遇到的某高中建设和运维PPP项目，在实施方案和合同中规定的运营维护绩效考核体系，仅仅考虑了各建构筑物和设备设施的维护维修、保洁、安保等方面的工作，忽视了项目中强运营部分，对于学校食堂、商店、学生宿舍管理维护的重要运营内容视而不见。有不少项目的考核流于形式，一些项目公司抱着“有考核就行了，管他是不是全面的考核”的想法，规避必须的管理。项目本身应该有的考核内容缺失，特别是采购中明确约定属于项目重点运营和管理的内容在考核体系中没有体现，这实际是与项目原契约体系的不一致，更甚一步可能是对原招标结果在某种程度上的否定。

3.考核细则流于表面，导致考核方无法按照指标量化，可操作性差。这类项目是实际中遇到最多的，一些项目的考核指标可能表面上对建设、运维的各项工作基本上都有所考虑，但具体的指标解释和评分细则却缺乏执行性，表述过于简单和笼统。考核指标体系内充满了模棱两可的注释，如：基本完好、相对丰富、可行等词汇，根本无法让考核方（或第三方专家）有效判断并打分，实际操作中必须要对各具体的三级指标进行详细的定义并明确评分细则，使指标和考核细则能够达到“定性和定量相结合、尽量进行定量表述”的要求、做到“指向明确、细化量化、合理可行”的程度，否则会影响考核的效率和公正性，也容易引起评审专家、考核管理人员和被考核方的争议。

4.实际考核指标未能与合同和实施方案规定紧密联系，造成前后矛盾或者重复考核。很多强运营项目的合同中一般对项目的运营标准和内容都有着详细的约定并规定了严格的处罚标准。如某污水处理厂项目中，合同很多地方详细约定了污水排放指标不达标、乱排放等情况的处罚细则，然而负责考核的咨询机构在制定绩效考核工作方案时却遗漏了上述要求，重新编制了一套新的考核指标。这最终可能造成同一个问题既受合同违约处罚又受考核处罚的“重复处罚”，甚至有考核加重了项目公司（社会资本方）运维负担之嫌。

上述是我们在项目实践中经常遇到的几类绩效考核问题，对于这些问题笔者建议：一般的在不涉及对原合同规定大幅修改的基础上，结合原有可研、实施方案、招标文件以及合同条款，对于能够明确的指标进行细化和量化，尤其是充分参考《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号） 中建议的指标体系对原有指标进行细化和完善。同时对于具有针对性的和特殊行业特点的指标体系，建议在开展前期工作、进行指标编制时尽量与行业专家和项目亲历者座谈，争取做到理论与实际的充分结合，尊重项目初衷和招标的核心要点。当然，对于一些考核指标缺失严重，与项目实际情况差异过大，甚至无法直接在原有指标体系上调整的项目，还是建议通过重新梳理，邀请项目多方采用谈判的方式，通过补充协议或者合同逐一落实和明确，并将修改后的指标体系上报政府批准后进行调整。