国家储备林项目收储工作的若干思考

国家储备林项目收储工作的若干思考

夏天 辛田

一、国家储备林项目建设背景

随着经济社会快速发展，我国木材生产总量不足，结构性短缺的问题日益凸显。同时，木材消费刚性增长，2020年我国木材消耗量达到7亿立方米，供需缺口持续扩大，每年木材进口量超过2.5亿立方米，对外依存度50%以上，加之原木贸易受限，木材安全问题突出。党中央、国务院高度重视木材安全问题并做出重要决策，决定实施“总量平衡、结构协调、进口适度、持续经营”的国家木材安全战略，建设国家木材战略储备基地，建立国家储备林制度。

当前国家储备林项目的主要运作方式有以下三种：直贷模式、国家储备林专项债券模式和PPP模式。

直贷模式，即各县（市、区）政府平台公司直接通过抵押贷款建设运营国家储备林项目，或者和央企、国有企业以及其他国内知名林业产业企业等社会资本共同合资成立国家储备林项目运营公司，由各股东向合资公司注资，同时通过项目立项以公司资产为抵押担保向银行申请项目贷款，以推动国家储备林项目建设。

国家储备林专项债券模式，即政府为建设国家储备林项目，以项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。

PPP模式，即各县（市、区）政府和社会资本合作推进项目实施的模式。

相较于直贷和专项债模式，采用PPP模式推行国储林项目有四个优势：一是国储林PPP项目属于政策性银行支持的项目范围，融资优惠力度较大，项目融资年利率一般与五年期LPR不相上下，且宽限期较长，一般为5-8年。二是PPP模式可以将国储林项目与乡村振兴及产业结合，通过合理包装推动地方乡村振兴和相关产业发展，巩固脱贫攻坚成效。三是PPP项目贷款方面，可由项目公司通过项目收益权质押获得银行贷款，解决了林权抵押贷款率低的问题，极大地降低了贷款难度，提高贷款额度，小杠杆撬动大资金。四是规范的PPP项目将可行性缺口补助纳入一般公共预算管理，不存在隐形债务的担忧。因此我们认为以PPP模式推动国家储备林建设项目是较优选择。

二、PPP模式是未来依托集体林权收储模式下开展国储林项目的优选路径

林地收储是影响国家储备林项目成功与否的关键因素。一方面，林地、林木的收储是项目建设的基础，直接决定项目建设的边界条件；另一方面，国家储备林项目资本金一般设定为20%，意味着大部分项目建设投资需通过融资获取，而银行放贷通常以项目未来收益权作为质押标的，即项目收储进度将很大程度影响融资贷款发放，进而影响后续建设进度。

在国有林地大部分已被各县（市、区）政府采取直贷模式抵押给银行的背景下，集体林地成为国家储备林建设的主要阵地。同时，随着储备林项目数量的增加、基地规模的扩大、集体林地收储面积不断增加，收储资金投入巨大、建设周期长、回报周期长等问题也逐步暴露出来，依靠公共财政进行投资难以独自支撑储备林建设任务。PPP模式必将成为未来依托集体林权收储模式下开展国储林项目的优选路径。

在采用PPP模式实施的国储林项目中，政府负责实施林地、林木流转工作，而林地流转和林木收储费用的支付责任由社会资本承担。因此，采用PPP模式实施国家储备林项目,可以利用社会资本的资金作为林地收储资金,解决国储林项目融资难题，减轻政府投资压力，减少租金支付风险，保障集体林地涉及的群众获得稳定持续林地租金收入。同时，政府可以采取竞争性方式择优选择实力雄厚的社会资本介入，借助社会资本已有的产业基础和运营经验，通过项目施工建设、运营管理，开展全产业链经营，整合发展森林康养、生态旅游、林化医药等配套产业，形成一个完善的产业体系，推动当地经济的发展。

三、实施收储工作的思路与要点

林地是国家储备林建设的根本，林地收储工作是项目顺利实施的关键，而目前集体林地存在产权模糊、权属纠纷等问题，对确定具体林地面积、林木数量等收储工作有一定障碍，笔者结合推进国家储备林PPP项目实践过程的经验，对林地收储工作提出几点可供参考的思路：

一是明确林地收储工作责任主要由政府方承担。在前期实施方案中明确林地流转和林木收储工作主要由政府及政府出资人代表实施，在实际收储过程中，政府方应充分发挥主观能动性，统筹各方资源，制定科学合理且可操作强的收储方案，实施机构需积极动员相关部门成立国储林收储专班，深入乡镇开展具体工作，根据项目方案完成既定收储目标。

二是尽量以整村整屯模式推进收储，不建议在村屯区内范围内进行林分选择。通过收储一宗，办理一宗，整体发证，可以高效推进林权类不动产权确权发证工作，有利于明晰集体林权，同时以“整村推进”方式整合集体林地，可以保障各项营造林相邻小班面积具有一定规模，突破空间束缚和林业经济主体分散困局，推进规模化、集聚化经营，从而增加木材储备和供应，实现持续经营的木材安全战略目标。

三是采取区间定价、地块分级制度。因国家储备林规划范围涉及农户多，地块交通条件、立地条件、林分林相不一，不同地块的价格存在明显差异，因此建议在编制可研、制定流转方案时，对林地租金采用区间价，根据项目区的市场价格，将租金区间范围尽量拉大一些，同时建议将地块分为3-5类等级，每一等级赋予相应的租金。

四是由村委会进行具体定价。由于村委会对当地地块、林地情况以及村民需求等更加了解，因此建议政府在严格执行地块分级和区间价的前提下，将具体定价权交给村委会，即由村委会向项目公司最终报送该村各级地块数量及应收款项。此项建议可避免村委会虚高报价、虚假抬高地块等级的情况，一方面最高等级地块对应的租金尚未穿透成本，另一方面，收储主动权仍在项目公司方，若村委会哄抬价格，项目公司可选择不收储该村地块。

五是保障林地租赁期限。政府要根据国家储备林基地建设可行性研究报告的建设、经营年限确定林地流转年限（通常建设期8年、运营期22年，共30年），争取一次把林地租赁时长（30年）落实到位。

注：集体林地租赁适用30-70年，《民法典》第三百三十二条 “土地承包期”提到：耕地的承包期为三十年；草地的承包期为三十年至五十年；林地的承包期为三十年至七十年。