探析国企规范使用政府专项债券资金

探析国企规范使用政府专项债券资金

成礼锴

近年来，地方政府专项债债券大规模发行，本级国企事实上成为使用债券资金建设基础设施项目的法人主体。但国企归根结底是企业，由其实施的基础设施项目到底是企业投资项目，还是政府投资项目，以及债券资金如何管理和使用，值得深入探讨。随着国企管理法制化、规范化，对国企在使用地方政府专项债券资金建设基础设施项目中遇到的问题进行梳理分析，显得很有必要。

一、本级国企成为地方政府专项债券项目的实施主力

传统上，市政道路、供水、生态环保、污水处理、地铁、公共交通等公益类基础设施项目都是由政府来主导和投资的。随着公用事业市场化改革的推进，由政府主导发起，通过公开竞争性方式选择社会资本来投资、建设、运营的基础设施和公共服务项目明显增多，特许经营、PPP（政府和社会资本合作）模式大规模流行。随着融资平台、PPP和国企投资规范化，社会资本作投资基础设施项目的能力有所下降。2018年来，大规模发行的地方政府专项债券成为地方基础设施和公共服务项目建设资金的重要来源渠道。

实践中，地方政府通过批复本级国企上报的基础设施项目可研报告，确定国企公司的项目法人地位。市县财政部门和行业主管部门组织发行地方政府债券取得资金后，直接将资金拨付到项目单位，实施项目建设和运营。但是政府筹资和出资，然后由企业来建设，这种类型的项目到底是政府投资项目还是企业投资项目，值得深入探讨。

二、政府投资项目管理和项目法人制实施

1.政府投资项目的定位

2016年国务院《企业投资项目核准和备案管理条例》出台以后，对于非《政府核准的投资项目目录》内的企业项目一律实行备案制，以落实企业投资自主权。政府不审批《项目可研报告》。2019年国务院《政府投资条例》对于政府投资做了明确定性，并加强了监管和约束。

按照《政府投资条例》，政府投资指的是中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设的活动，包括新建，改扩建，技术改造等类型。政府投资主要投向市场不能有效配置资源的社会公益性服务、公共基础设施、农业农村、生态环保、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域，以非经营性项目为主，并且特别提出政府及相关部门不得违规举债来投资。

2.项目法人制和项目资本金制度

1996年国家计委《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，对投资项目由项目法人进行全过程管理做出了明确规定，取代之前“业主责任制”相关规定。同年，国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》规范了经营性投资项目的资金使用。项目法人责任制与经营性项目资本金制度，强化了“谁投资、谁决策、谁承担风险”的原则。

传统基础设施项目法人主体多是政府投资平台公司，建设程序基本按照政府投资的模式进行。特许经营、PPP项目等政府和社会资本合作项目是政府发起，通过公开竞争性方式选择社会资本方作为项目法人主体，由其投资建设运营项目。国家发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）文件明确，项目法人选择确定后，如与审批、核准、备案时的项目法人不一致，应按照有关规定依法办理项目法人变更手续，为项目法人变更提供了支持。特许经营和PPP项目的项目法人与政府之间,是公开程序确立的合同关系。

政府专项债券项目大多通过行政决定方式，确立本级国企作为项目法人，由其建设基础设施项目。政府和国企之间的法律和经济关系变得不清晰，容易出现政企不分问题。

三、专项债项目的定位和融资自平衡约束

1.地方政府专项债券项目是政府投资项目

地方政府专项债券是项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，最常见的专项债券是项目资产、收益相对应的 “市政项目收益债”。

政府为项目出的资本金、发行专项债券方式筹集的债务资金，是典型的政府预算内资金来源方式，符合政府投资条例对政府投资项目的定性。

2.专项债券资金进入企业和项目的通道不清

按照预算法要求，各级财政的四本账“一般公共预算、政府基金预算、社保基金预算、国有资本预算”封闭运行、互不交叉。地方政府专项债券发行是在地方政府基金预算范围内实现收支平衡。

政府发行完债券如何给付到国企实施单位，政府给付的是投资款，还是国企的国有资本增资，债券资金能否用于国企增资，现在执行层面上不是很清晰。

3.部门政策不配套导致项目建设手续办理不顺

国企实施的专项债券项目，项目资本金、债务资金都是预算内资金，按照政府投资条例，应该履行审批制。但项目履行基本建设程序过程中，会出现发改、财政、国土、规划等部门政策的衔接不充分问题。

咨询实践中，产业园区及配套基础设施项目是地方政府专项债的一大类型，不同于市政道路、供排水、学校等项目通过划拨方式供地，产业园区项目用地不符合土地划拨目录，须通过招拍挂的方式来供地。而按照国土规划管理要求，出让供地的项目无法出具项目用地预审和规划选址意见，导致项目可研报告无法符合政府投资项目审批要求。

4.公益性项目的收益较差与专项债项目自平衡约束

按照财政部财预〔2017〕89号文件，专项债券项目须能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。即由公益项目本身的经营收益来还本付息，实现项目融资自求平衡。地方财政不为专项债券的还本付息承担义务。

在基金预算体系内，地方政府为产业园区基础设施、水源地建设、供水改造、老旧小区改造等项目发行了大量的政府专项债券来筹集建设资金。这些项目有一定的经营性，但是以公益为主，直接收益较少，项目自平衡压力较大。

四、发展建议

1.强化法制经济顶层设计和政策配套衔接

推动市场经济、法制经济在基础设施和公共服务投资领域的改革和发展，提高基础设施投资领域的法制化、市场化水平。在法制建立和完善后，政府发改、财政、国土资源、国资监管、金融监管、行业主管等相关部门政策配套衔接，形成合力，提高政府投资质量和效率。

2.形成全过程政府投资管理闭环

政府在基础设施和公共服务的投资管理中，从中长期规划、行业和地区发展规划开始，分析论证需求的可靠性，到论证项目的基本建设程序、融资的可实现性、运营的有效性等全过程，强化行业监管、财政规范绩效评价和按效付费，以及完善项目的后评价对规划和前期决策提供正向反馈，形成一个完整的闭环。

3.借助第三方咨询机构，提高全周期投资质量效率

在项目规划和建设论证，选择建设、运营主体时，政府可以充分发挥第三方咨询机构的经验优势，发挥市场化竞争机制的作用，有效降低公共设施的投资成本、运行成本，提高投资、建设、运营等全生命周期效率。同时，按照财政预算支出预算评价要求，借助第三方咨询机构做好全过程绩效评价。