浅析PPP项目中实施机构的职责

浅析PPP项目中实施机构的职责

李巧亚 黄梦杰

近日，财政部印发了《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号），进一步推动PPP项目的规范运作。政策指出，“项目实施机构应会同有关方面依法依规做好项目规划、立项、用地、环评等前期工作，科学编制项目实施方案”，“项目实施机构应坚持公平、公正、公开原则，依法择优选择具有投资、运营能力的社会资本参与PPP项目”，“项目实施机构应结合行业特点和项目实际科学设定PPP项目绩效目标及指标体系，健全绩效运行监控机制，加强绩效评价及其结果应用”，“强化项目履约管理”等。

在PPP项目的推进过程中，实施机构作为政府方代表，扮演着重要角色，本文旨在对PPP项目中实施机构的职责进行分析，希望能为实施机构的工作开展提供一定的帮助。

一、实施机构的职责

根据相关政策，项目实施机构在政府授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。结合PPP项目的实施情况，通常情况下，实施机构的职责主要包括以下几个方面：

（一）项目识别论证

组织编制可行性研究报告、实施方案、PPP合同等文件，提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证，并开展相关的审批修订等工作。

（二）选择社会资本方

依法通过公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等方式，公平择优选择社会资本方作为合作伙伴，并开展合同确认谈判、合同签订等工作。

（三）建设期管理

根据PPP合同，建设期实施机构的职责通常包括：

1.提供项目设施占地的土地使用权；

2.提出或审核项目变更；

3.监督项目保质保量如期完工；

4.协助项目公司获得相关批准、协调建设争议等。

5.运营期管理

根据PPP合同，运营期实施机构的职责通常包括：

1.监测项目产出绩效指标，组织开展绩效管理和绩效评价工作，依据绩效评价结果向项目公司支付可行性缺口补贴等；

2.监督项目的运营管理工作，对项目的维护更新、财务、组织管理等进行检查，必要时可进行纠正性维护；

3.协调相关方向项目公司提供项目公共设施、必要的政策支持等相关必要的条件；

4.接收履约保函，必要时根据合同兑取履约保函等；

5.协助解决项目运营期间的相关争议，根据合同对项目公司的违约情况进行处理；

6.对项目运营维护手册、审计报告、运营记录等相关资料进行备案；

7.若存在威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，介入并临时接管项目；

8.合作期限届满或提前终止时，接收项目公司移交的项目设施。

9.进行项目库信息填报、信息更新、信息公开管理等。

二、对实施机构的职责定位的理解

通过对实施机构职责的梳理，我们理解实施机构的职责定位可以从以下三个方面考虑：

（一）政府方的授权代表

根据政府授权，实施机构负责项目准备、采购、监管和移交等工作。实施机构作为政府方的授权代表，代表政府方履行PPP项目相关职责，是组织实施方案论证、社会资本方的选择、PPP项目合同的谈判和签约、项目公司履约管理、移交接管等职责的具体执行单位。

（二）联系项目公司和政府方的纽带

PPP项目属于基础设施和公共服务领域，项目的决策、建设、运营等均离不开政府部门的支持与监管。PPP项目的全生命周期可能涉及财政、发改、行业主管、环保、审计、应急管理、税务等多个部门，而项目公司作为市场化的经营主体，难以高效率地完成与众多政府部门的协调。实施机构作为行政单位或事业单位，具备与其他政府部门沟通的天然优势，且其又掌握PPP项目的实际情况，应充分发挥项目公司和政府的纽带作用，建立有效的工作保障和沟通协调机制。

（三）PPP合同的执行者

实施机构作为PPP合同的甲方，与项目公司/社会资本方签署PPP合同。根据PPP合同，实施机构享有相关权利，也承担对应的义务，实施机构应及时有效履行PPP合同规定的相关义务，监督项目公司的履约情况，对项目公司的违约情况进行处理等。

三、实施机构如何更好的履行职责

鉴于实施机构在PPP项目中的重要作用，为了更好的推进PPP项目的规范运作，建议实施机构重视以下工作：

（一）做好前期方案论证和合同设计

实施方案作为PPP项目论证的重要文件，主要包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等内容。PPP项目合同主要包括合作双方权利义务、合作期限、融资交割、前期工作、履约保障、项目用地、项目经营权、项目运营和维护、保险、临时接管、服务费的计算与支付、项目移交、不可抗力、提前终止、一般补偿、违约赔偿、转让与担保、争议解决等内容。

完善的实施方案和PPP合同有助于明晰双方的权力义务边界、合理分配项目风险、加快项目顺利落地、减少后期项目执行纠纷等。因此建议实施机构重视前期方案论证和PPP合同体系设计等基础工作，为项目的顺利实施做好铺垫。

（二）重视合同管理，建立日常管理机制

在项目合同执行和管理过程中，实施机构应重视合同管理工作。项目落地后，实施机构应对PPP合同约定的相关事项进行系统梳理，统筹把控，主动履行实施机构的职责和义务，监督督促项目公司履行合同相关义务，为项目公司做好PPP项目投资建设运营管理提供便利和支持，加强绩效考核和绩效监控，提高公共服务水平。

因此，建议实施机构要充分发挥主观能动性，建立专班负责PPP项目的日常管理，细化每个月、每个季度、每个年度PPP项目的具体工作内容，明确各部门职责分工，落实相关责任，与项目公司、政府相关部门建立常态的沟通机制，加强项目运行有效监管，及时发现存在的问题，制订应对措施，保证项目实施效果。

（三）妥善处置解决项目争议问题

PPP项目的合作期长达20-30年，在项目实施过程中难免会遇到PPP合同未约定、约定双方协商解决、约定不清晰甚至约定事宜不符合实际等情况，进而导致项目执行过程中产生争议。在面临争议问题时，建议实施机构及项目公司等相关方本着依法依规、公平合理、实事求是的原则，遵守PPP合同、预算管理、政企合作、招标采购、财务税收等相关政策约定，站在公平的立场去看待和解决问题，以实现合作双赢，维持长久良好的合作关系，并以事实为依据，不夸大不缩小，有理有据，从项目全局出发，积极高效地推进相关问题的解决。

建议实施机构与项目公司就争议问题进行充分的协商沟通，必要时可签署补充协议，明确各方权责义务，也可对后续处理类似争议问题进行约定。对于无法协商达成一致的事项，可根据PPP合同的约定依法申请仲裁或提起诉讼等。

（四）聘请专业的咨询机构协助

PPP项目涉及法律、财务、技术、金融、税务等多个专业，项目投资规模大，项目的建设、运营维护水平的高低直接关系公共利益，建议聘请专业的咨询机构协助实施机构进行PPP项目的实施与管理。通过聘请专业的咨询机构，为PPP项目编制完善专业的实施方案及PPP合同等文件，公开公平竞争择优选取社会投资人，加快项目落地，协助搭建PPP项目内部日常管理工作机制，为项目问题出具专业的咨询意见、对项目进行建设及运营绩效考核等，实施机构、项目公司、咨询机构等各尽其职，共同推进PPP项目的良好长效发展。