借助咨询机构让PPP绩效管理事半功倍
张建锋 屈萌
绩效管理是PPP项目规范运作的内在要求，也是项目执行阶段合同管理和政府监管的核心手段。我国PPP事业进入高质量发展阶段之后，政策文件对PPP绩效管理的规范要求愈加严格清晰，如何做好绩效管理、落实“按效付费”，成为各地政府部门需要面对的新课题。委托专业咨询机构协助开展PPP项目绩效管理，可以避免政府部门被大量技术性基础工作占用过多精力，将专业的事交给专业的人，有效提高工作效率。本文以大岳咨询为陕西省安康市提供的城建PPP项目绩效管理咨询服务为案例，对政府如何在咨询机构协助下做好PPP项目绩效管理工作进行探讨。
2016年以来，安康市政府、市住建局抓住PPP政策风口期，在中心城市先后实施了多个城建PPP项目，中心城市基础设施和公共服务设施薄弱的局面得到极大改善，惠及了广大群众。安康市政府及相关职能部门一直非常重视PPP项目绩效管理工作，市住建局于2020年初通过公开招标方式选择大岳咨询作为安康中心城市城建PPP项目的全过程绩效管理咨询机构。近两年来，安康市住建局、市财政局、市发改委等相关部门从各自职能角度出发，高标准、严要求开展PPP绩效管理，充分发挥咨询机构的参谋助手作用，为同类项目提供了一定的参考价值和借鉴意义。
（一）起草绩效管理操作办法，打好绩效管理政策基础
2020年初，财政部尚未正式发布官方的PPP项目绩效管理操作指引，但安康部分城建PPP项目已经进入运营付费期，亟需开展绩效评价并进行政府付费，否则将会影响基础设施项目的公共服务质量。大岳咨询进场工作以后，按照安康市住建局等相关部门的部署安排，立即整理国家各部委对PPP绩效管理的政策要求，充分了解并征求行业主管部门、财政、发改等相关部门的关注重点和相关意见，结合安康城建PPP项目的具体情况，在极短时间内协助客户编制完成《安康中心城市城建PPP项目绩效管理操作办法》。该《操作办法》由安康市住建局、市财政局、市发改委联合印发，对中心城市城建PPP项目的绩效目标、绩效指标体系、绩效监控、绩效评价程序、职责分工等做出详细规定，为后续开展的城建PPP项目绩效管理工作提供了政策基础和操作基础。
（二）充分发挥咨询机构的粘合剂作用，提升绩效管理工作效率
PPP项目绩效管理需要政府各相关单位密切配合，充分发挥各自领域优势，在组织机构层面形成合力。传统体制下，政府各部门的工作机制和关注重点各有不同，往往不能很好地适应PPP项目绩效管理工作要求。为了解决这个问题，安康市住建局、市财政局、市发改委等相关部门通过科学合理的工作机制安排，将绩效管理日常事务委托给大岳团队，将大岳作为各相关主体的粘合剂和信息中心，极大促进绩效管理工作效率的提高。一方面，针对项目绩效评价过程中的争议问题，大岳团队会在第一时间与各部门进行沟通，将各项意见在各部门之间迅速传递、融合，迅速解决问题。另一方面，如果政府部门与项目公司、社会资本对绩效管理相关问题产生争议，大岳作为咨询机构可以作为双方沟通的桥梁，提炼总结双方核心关注点，并基于专业知识给出相关意见，协助双方迅速达成一致解决方案。由此可见，在PPP绩效管理过程中，优质的咨询机构不仅能够提供技术性咨询服务，也能成为相关各方的粘合剂和催化剂，协调推动绩效管理工作进展。
（三）借助咨询机构理顺工作程序，制定公平可行的评价指标体系
安康市住建局等相关部门高度重视PPP绩效管理的工作程序和指标体系，要求大岳团队在严格遵循政策文件规定的工作程序基础上，充分征求各方意见，对绩效评价流程进行合理的细化、优化。大岳团队经过认真梳理和广泛调查研究，明确了从“项目公司申请评价”到“财政部门最终支付费用”等每一个步骤的责任主体和操作细则，使整个绩效评价流程井然有序、更有效率。
在绩效评价指标体系方面，由于项目前期阶段编制的合同文件关注重点不在绩效评价，原合同约定的指标体系往往不能满足运营付费期的实际工作需要。安康市住建局等相关部门要求大岳团队综合调研各方主体及专家意见，牵头从以下几个方面对原PPP合同约定的指标体系进行调整完善：第一、补充缺失指标，让指标体系符合国家各部委政策文件要求；第二、根据项目具体情况完善评价指标打分细则，提高指标打分可操作性；第三，充分调研行业管理部门核心关注点，确保指标体系能够准确体现政府管理要求；第四，邀请行业专家对指标体系进行评审，提高指标专业性；第五，充分征求项目公司及社会资本对指标体系的意见，保证指标的公平公正。同时，大岳团队还根据绩效评价实践效果不断修订指标体系，及时填补漏洞，持续提升指标体系的可操作性和管理效果。
（四）委托咨询机构开展实地考评，确保绩效管理落在实处
在安康市住建局、市财政局、市发改委等相关部门的指导和要求下，大岳团队主要通过案卷核验、实地踏勘、调查调研、监督整改等举措，确保绩效管理落在实处。具体工作内容包括：（1）对于通过案卷核验即可进行评价的指标，大岳团队会前往实施机构及项目公司，仔细对比核验涉及到的所有案卷资料，检查每一项资料的真实性、完备性及编制质量，在事实依据下做出评价判断。（2）针对需要实地检验的指标，大岳团队会及时开展多轮实地踏勘，对比案卷资料与项目实地状况，通过踏勘记录、拍照录像等形式如实记录建设运营质量。（3）大岳团队会对行业主管部门、基础设施项目的使用者进行调研，了解管理者及社会公众对项目建设运营情况的评价及意见，并反映在评价结论中。（4）针对绩效评价中发现的问题缺陷，大岳团队会协助政府部门持续跟踪整改进展，保证整个绩效评价工作形成完整闭环，从而实现绩效目标。截至2021年底，大岳已协助当地政府部门开展了7次绩效评价，涉及污水处理、市政设施建设等多个行业领域，与绩效评价结果挂钩的政府付费规模达2.33亿元。
安康市住建局主持召开城建PPP项目绩效评价评审会
除了上述工作外，大岳团队还协助政府客户开展城建PPP项目的日常合同管理工作，包括项目公司履约情况管理、合规性审查自检及应对、补充协议的起草与谈判、协调组织PPP联席会、解决执行阶段合同争议等，向客户提供PPP项目执行阶段全过程绩效管理及合同管理解决方案。
小结
从安康城建PPP项目绩效管理案例来看，专业又富有经验的咨询机构可以让政府部门从专业繁琐的具体事务中解脱出来，集中精力对绩效管理原则性问题进行判断并作出决策。咨询机构可以从政策基础、工作程序、指标体系、实地考评、合同管理等方面协助政府将PPP绩效管理工作落到实处。同时，优质的咨询机构还可以作为绩效管理相关主体的粘合剂和催化剂，帮助政府全面提升工作效率。大岳咨询将继续秉持“专业、负责”的企业价值观，持续积累PPP绩效管理实操经验，为各地客户提供扎实严谨的PPP全过程绩效管理咨询服务。
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