深圳市土地整备利益统筹模式浅析及案例分析

深圳市土地整备利益统筹模式浅析及案例分析

唐欢、齐一苇

土地整备利益统筹是深圳市特有的土地开发模式，涉及深圳特区四十余年高速发展带来的诸多城中村历史遗留问题以及各类复杂特殊的土地性质。

《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》第2条规定，“本办法适用于以原农村集体经济组织继受单位及其成员实际掌控用地为主要实施对象的土地整备利益统筹项目”。“原农村集体经济组织继受单位及其成员” 也即城中村的村集体及村民，现称社区及社区居民。土地整备利益统筹项目地块原为农村集体土地，后来因征地、村级组织撤销等原因被纳入城市规划范畴，但由于征地补偿手续尚未完善等历史遗留问题，土地仍实质掌控在村集体或村民手中。[1] 这些土地具体包括原农村集体经济组织继受单位已落地确权的合法用地（含已取得房地产证、土地使用权出让合同、非农建设用地批复、征地返还用地批复、农村城市化历史遗留违法建筑确认决定书、旧屋村范围认定批复的用地等）以及未完善征（转）地补偿手续的土地。而利益统筹项目就是要通过统筹政府、社区和相关土地、房屋权益人的利益，将项目土地转化为国有建设用地，从而实现其利用效能的最大化。

同时需注意，利益统筹项目要求项目范围内至少有一块3000平方米以上集中成片的未完善征（转）地补偿手续规划建设用地，不满足该要求的话无法将项目纳入全市土地整备年度计划的利益统筹项目目录当中，也就无法推动项目实施。

一、运作流程

利益统筹项目按照“政府主导、社区主体、社会参与”的原则，综合考虑项目范围内未完善征（转）地补偿手续用地和原农村集体经济组织继受单位合法用地，通过规划、土地、资金、产权等统筹手段，完成整备范围内土地确权，一揽子解决历史遗留问题，实现政府、原农村集体经济组织继受单位及相关权益人多方共赢，促进社区转型发展。具体流程为：

（1）在村股份公司与政府“算大账”层面，政府对村集体土地进行确权，通过用地规划合理安排项目留用地功能及面积，并拨付土地整备金作为村股份公司后续合作开发的启动资金；

（2）在村股份公司与相关权益人“算细账”层面，村股份公司协同市场主体（即开发商）与原始权益人（即村民等）签订三方拆迁补偿协议。开发商负责对集体物业和村民个人产权给予货币补偿或实物安置，从而确保权益人相关权益，实现整备范围内全面征转清拆；

（3）留用土地由开发商和村股份公司合作开发，开发商补缴地价后负责项目范围的征地拆迁、土地平整以及留用地的开发建设、物业运营和商品房销售等，而村股份公司可按照留用地土地价值占比参与开发收益分成。非留用地全部移交政府管理，作为政府储备用地，后续可用于基础设施建设或土地出让。

二、与传统模式的对比

1.与房屋征收模式的对比

通常，全国范围的土地开发模式大多是基于政府全权负责的征收模式，即由政府对土地实施征收并给予被征收人实物或货币补偿，之后将土地出让或直接规划基础设施建设。

根据《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》，因公共利益需要可由政府实施征收并给予被征收人产权调换或货币补偿。深圳房屋征收政策依据明确，有强制手段兜底。然而政策对村民身份、房屋产权及面积要求严格，补偿标准偏低，往往为“一锤子买卖”而缺乏可持续性收入，导致被征收人支持意愿较低，协商难度较大。另一方面政府需全权承担高额安置补偿费用，财政资金压力较大。

相比传统的房屋征收模式，利益统筹模式中政府仅需承担少量土地整备资金，而被征收人的安置补偿费用由市场主体承担，财政资金压力较小。村集体可获得留用地，参与可持续经营收益分成，还迁“红本”商品住宅，居民支持意愿相对更高。另外利益统筹补偿标准并无明文规定，可灵活参考周边项目情况确定，谈迁难度也相对较低。但此模式前期统筹谋划流程的复杂程度高于传统的房屋征收。

2.与城市更新模式的对比

与城市更新模式相比，城市更新整体由市场主导；而利益统筹通常为“政府主导、社区主体、社会参与”。此外，根据《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》，拆除范围内权属清晰的合法土地面积占拆除范围用地面积的比例（以下简称合法用地比例）应符合以下要求：坪山中心区范围内的更新单元，其合法用地比例应当不低于50%；重点更新单元的合法用地比例应当不低于30%；其他更新单元的合法用地比例应当不低于60%。

而城中村需要进行整备的土地，其合法用地比例往往无法满足城市更新政策要求，故无法采用城市更新模式。因此利益统筹模式也是对城市更新模式无法覆盖区域的有效补充，通过政府主导合法化村集体的土地，政府收回部分土地，村集体获得留用地，从而实现土地盘活。

三、典型案例分析

1.西丽街道大磡二线外土地整备利益统筹项目

基础信息：项目位于深圳市南山区北部西丽街道大磡社区丽康路以北，临近西丽水库。实施范围面积403ha，用地面积合计为6.2ha，全部为未完善征（转）地补偿手续的土地。

实施模式：项目采用“政府主导、社区主体、市场参与”的实施模式，以竞争性谈判（公开征集）方式确定合作方，政府与股份公司“算大账”、股份公司与业主“算小账”，是较为典型的利益统筹项目运作模式。

项目特点：由于原大磡片区规划均为工业用地，无法安置原住村民。因此该项目采用留用地外置的特殊方式，按等价值异地留用原则，将同行政区的另一项目“南山区塘朗工业区（B区）土地整备项目”中收回的国有经营性用地，优先用于置换大磡村留用土地。外置留用地的综合容积率为7.7 ，其中新型产业用地（M0）容积率为10，二类居住用地（R2）容积率为6.1-6.4。

留用地外置的方式较好地解决了原项目区域回迁安置用地不足的问题，但需注意外置用地必须安排在原项目同一行政范围内（即同一街道），且协调成本较高，需要村民积极配合以及区政府的大力动员和推动。

2.梅观创新产业走廊福城观澜产业地块土地整备利益统筹项目

基础信息：位于深圳市龙华区梅观快速与观光路交汇处，整备面积68ha，总用地面积14ha。

实施模式：首创“政府主导实施、利益统筹为主、国有企业运营、股份公司参与”模式，并以单一来源谈判方式引入“龙华人才安居公司”作为实施主体。政府主导土地整备强力推进，引入国企赋予公益属性，以利益统筹方式核算留用地及整备补偿资金，国企负责留用地土地开发建设、解决补偿安置及股份公司可持续发展问题。

项目特点：政府与股份公司“算大账”、国企与业主“算小账”、政府与国企“算总账”。为实现项目公益性，政府与龙华安居“算总账”，通过控制可售型商品房和人才住房的分配比例控制开发商盈利空间。

四、结语

究其本源，土地整备利益统筹政策诞生的意义在于，通过“政府主导、社区主体、社会参与”的方式充分盘活原农村集体土地资源，解决土地历史遗留问题，实现国有用地的收储，补足基础设施及公共配套的欠账，并以留用地方式一定程度上代替货币补偿，从而解决征地拆迁难题。同时该模式也是在不便于采用城市更新、房屋征收等传统模式情况下，实现土地盘活与合作共赢的有效路径。

[1]参考https://baijiahao.baidu.com/s?id=1727630866255850723&wfr=spider&for=pc