2023年11月8日，《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》（国办函〔2023〕115号，以下简称“115号文”）正式发布并确立政府和社会资本合作（PPP）新机制。此后，国家发改委陆续出台了《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版），以下简称《协议范本》）《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年第17号令）等一系列配套法规政策文件，进一步细化和明确了115号文新机制所确立的各项具体要求，PPP新机制制度体系基本建立。

在原来的PPP项目中，项目投资控制既关系到政府财政资金的使用效益，又关系到社会资本的投资回报水平，一直以来都是政企双方合作中重点关注的问题之一。但在新机制中，从项目的立项管理方式再到项目的回报机制，与之前的PPP模式相比均发生了重大变化。新机制究竟会对项目的投资控制带来何种影响，政企双方应如何顺应新机制要求，做好项目投资控制工作？针对上述问题，本文将尝试根据新机制系列制度文件精神及特许经营项目新特点，结合过往项目经验教训，进行初步探讨，以期对新机制下特许经营项目的推动实施有所助益，帮助项目少走弯路。

一、原PPP时代投资控制的常见做法

（一）相关规定

 原PPP时代的政策体系以财政、发改双轨并行为特征，实践中多以财政体系为主导推进。查阅两部门出台的相关意见、指南、范本等文件，明确提及项目投资控制有关规定的文件并不如想象中多，主要包括：

1、《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》附件1《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（发改投资〔2014〕2724号，2014年12月公布，以下简称《合同指南》）：

《合同指南》第12条“项目总投资”条款约定：对于包含新建、改扩建工程的合作项目，应在合同中明确工程建设总投资及构成，包括建筑工程费、设备及工器具购置费、安装工程费、工程建设其他费用、基本预备费、价差预备费、建设期利息、流动资金等。合同应明确总投资的认定依据，如投资估算、投资概算或竣工决算等；

第13条“投资控制责任”条款约定：明确社会资本主体对约定的项目总投资所承担的投资控制责任。根据合作项目特点，可约定社会资本主体承担全部超支责任、部分超支责任，或不承担超支责任；

第28条“实际投资认定”条款约定：项目合同应根据投资控制要求，约定项目实际投资的认定方法，以及项目投资发生节约或出现超支时的处理方法，并视需要设定相应的激励机制。

由此可见，虽然发改委《合同指南》中多处提及投资控制及投资认定，但关于投资控制及认定的具体依据、认定方法等，并未给出明确建议，交由合同双方自行约定。

2、《财政部办公厅关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》（财办金〔2020〕10号 ，2020年12月发布，以下简称《合同示范文本》）。

《合同示范文本》第8.7条“工程建设投资费用结算”条款约定：若在本项目建设过程中发生因甲方或者乙方要求的变更等情形需对本项目工程建设投资费用进行结算的，在本项目通过竣工验收后 日内，双方应按约定对工程建设投资费用进行结算，由【□双方共同委托；□政府方委托】的第三方审价机构对乙方的工程建设投资费用进行审核。政府审计机构依法对本项目进行审计的，乙方应予以必要的配合。

（二）惯常做法 

虽然官方指南范本未给出具体的建议做法，根据过去多年的项目经验，大多数PPP项目投资控制的约定无外乎以下几种（以某地同时期的5个PPP项目为例）：

从上述典型案例可以看出，在官方指南范本未给出项目投资认定具体建议做法的背景下，大多数项目均不约而同采用最终以财政审核或审计部门审计决算来作为投资控制及认定依据的方式。究其原因，PPP项目虽不属于传统的政府财政资金投资项目，但因其具备很强的公益性，属于政府向社会提供的公共产品，同时还有可能涉及政府资本金投入（设置政府方出资代表）、以及项目最终回报依赖于政府付费或缺口补助等特点，因此为保证政府财政资金的规范安全有效使用，充分发挥财政投资评审及审计监督职能，沿用传统思维模式，以财政投资评审及审计部门审计来认定投资，这一做法也可以理解。

需要注意的是，2017年2月22日，全国人大法工委《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》（法工委函[2017]2号），以及2017年6月5日全国人大法工委法规备案审查室向中国建筑业协会的复函即《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函[2017]22号）均明确：“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”上述意见对于纠正地方性法规超越立法权限，强制以行政审计结果作为建设工程价款结算依据具有积极意义。但对于合同双方当事人在合同中约定以行政审计结果作为价款结算依据的情形，无论是上述意见还是最高人民法院和地方高院的司法指导意见，均是予以支持的^[1]。

二、新机制中关于投资控制的相关规定

新机制115号文从政府方和特许经营者两个角度对投资控制提出了要求：“严格履行投资管理程序。对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；对由社会资本方单独投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定履行核准或备案手续。规范履行项目调整程序，完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新履行项目审核程序，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证和特许经营方案审核工作”；“做好项目建设实施管理。特许经营者应做深做实项目前期工作，严格按照有关规定优化工程建设方案，合理安排工期，有效控制造价，保障工程质量，做好运营筹备。”

与2014年发布的《合同指南》相比，新机制下《协议范本》就项目投资控制做了十分详尽的约定，弥补了之前过于笼统的缺陷。《协议范本》第21条“项目总投资和投资计划”约定：“政府投资项目在初步设计概算获得有关部门批准后【时间期间】天之内，乙方应向甲方提交项目详细投资计划；企业投资项目履行核准或备案程序后【时间期间】天之内，乙方应向甲方提交项目详细投资计划；甲方最终接收（或经甲方审核后）的详细投资计划将作为甲方对本项目实施投融资监管的依据；在建设实施期间，当工程投资因各种原因出现较大幅度变化时，乙方应向甲方提交更新的项目投资计划。”

第34条专章就“投资控制”进行了详尽约定，具体如下：1.乙方应保证工程建设资金足额投入到位，确保工程投资控制在经甲方确认的投资计划中列明的项目总投资范围内。2.乙方应根据项目实际情况和行业管理相关规范规程编制项目概算等文件，从工程勘察设计源头做深做实投资控制工作；3.在本项目范围内，如工程投资发生超支（超出详细投资计划列明的总投资），乙方应负责及时筹措项目新增资金…；4.乙方应按有关规定做好项目投资管理工作，包括但不限于依法依规开展工程招标、按规定及时履行工程重大变更审批和概算调整程序（如有）、及时开展投资合规性检查和整改等工作…5.如项目使用政府资本金注入，乙方应按相关规定做好项目中政府资本金管理工作，包括配合相关方面的监督检查、开展政府投资绩效评价等。

第60条专门规定了“审计监督”的有关事项，还特意强调说明：“乙方应接受政府审计机关依法对特许经营活动进行审计；政府方不应以审计机关的审计结论作为对乙方进行价款结算（如有）的依据，乙方不得以审计机关的审计结论作为工程结算的依据。除此之外，如政府方对乙方项目建设实施和运营另行安排专门审计，须在特许经营协议中予以明确约定（包括审计目的、内容和程序、乙方配合义务、结果应用方式等）。”上述说明，沿用了全国人大法工委2017年的意见观点，并明确了在新机制下特许经营项目中的适用规则：以审计结论作为价款结算的依据，这一做法在新机制下的特许经营项目中，即使是由特许经营协议的合同双方（即政府方和特许经营者）自行约定，也不再被允许。该意见以十分清晰明确的方式，对之前大量类似做法做了纠偏，从源头上进一步划清了政企双方的投资控制责任边界，能更好地促使社会资本方履行好项目投资控制责任。

因此，新机制下特许经营项目的投资控制责任与风险，使原有实践中的双方共担实质性转变为社会资本承担，强调了社会资本的投资主体地位，压实了其投资主体责任，进一步划清了双方责任边界，有利于项目合作顺利推进。

四、顺应新机制的几点建议

最后，回到本文伊始的问题，如何在新机制背景下做好特许经营项目的投资控制？其实新机制115号文、新《管理办法》、《协议范本》中已经给出了答案的指引。

对政府方而言，关键要把好五个重要关口：一是编制审批特许经营实施方案，这是项目实施的纲领文件，一定要谨慎对待、高度重视，必要时可以借助专业力量少走弯路；二是审核项目的立项文件，以及审批政府投资项目的初步设计概算文件；三是审核项目的详细投资计划；四是严格监督执行项目变更引发的投资计划调整及概算调整工作；五是合理行使政府审计部门的审计监督权。

对社会资本方而言，建议做好如下六项工作：一是高度重视特许经营实施方案的纲领作用，立足项目实际及自身情况，科学合理编制项目的立项文件；二是根据项目实际情况和行业管理相关规范规程，认真组织编制项目概算等文件，从工程勘察设计源头做深做实投资控制工作；三是认真组织编制项目详细投资计划，确保切实可行；四是如工程投资发生超支，应按规定及时履行工程重大变更审批和概算调整程序（如有）；五是加强项目支出规范化管理，包括但不限于依法依规开展工程招标、设备及服务采购、竞价等，节约项目开支；六是视情及时开展投资合规性检查和内审整改等工作，配合政府有关方面的监督检查、政府投资绩效评价等。

五、结语

万事开头难，新机制已经开启了我国基础设施和公用事业特许经营发展的新阶段，当前正处于探索前行之中。不推动新生事物发展，就会落后于时代。只有深刻领悟新机制所蕴含的新发展理念，坚持推动高质量发展，放开“思维缰绳”，打破思维定势，特许经营事业一定能够再次启航、行稳致远。

[1] 君合法律评论：中国建设工程争议解决年度观察系列（三）—热点法律问题分析，作者周显峰、郑艳丽、罗策、杨天博，2018年4月11日。