以绩效评价为管理手段 规范PPP存量项目建设运营

马莉 王潇

近期，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号），为PPP存量项目规范管理明确了方向。文件强调“严格开展绩效监控和绩效评价，加强结果应用并与政府付费挂钩，结合绩效评价情况适时开展中期评估，激励社会资本方提升公共服务供给质量和效率”。

PPP项目绩效评价，实践根源源于财政支出监督管理及政府投资项目评估管理，部分政策亦称为绩效考核、绩效监测。与财政全面预算绩效管理相比，因涵盖项目建设运营，其在指标体系、评价对象及结果应用等方面更具复杂性，且兼具化解争议、支撑按效付费、强化监督指导等功能，是规范PPP存量项目建设运营、破解遗留问题的关键抓手与核心管理手段。

一、PPP存量项目为何亟需绩效评价

（一）绩效评价是规范项目合同履约、高效解决合同争议的有力手段

PPP项目全生命周期长，政策迭代、人员变动等因素加大履约难度。部分项目合同存在条款约定模糊、风险应对机制固化、绩效管理约定不明、争议解决路径缺失等问题，亟需以绩效评价为抓手，构建适配性管理机制与公平协商对话平台，明晰权责边界、畅通沟通渠道，高效化解履约分歧。

1、通过绩效评价将合同目标“翻译”为绩效指标

PPP项目合同涵盖数百项条款，仅靠合同表述难以评估履约成效，加之各行业不同的管理要求，通过绩效评价可将宏观定性的合同条款和管理目标，转化为可量化的指标体系，清晰界定政企双方责任边界与执行标准，实现合同目标与绩效指标的耦合，推动履约落地。

2、通过绩效评价搭建协商平台，高效解决争议

绩效评价可从五个方面促成合同争议解决。一是统一协商基准，通过标准化、可量化指标体系，将合同目标转化为各方明确共识，消除履约模糊地带，减少主观分歧；二是聚焦核心矛盾，围绕指标结果、核验结论等，精准梳理争议事项，避免分歧泛化；三是提供客观依据，以绩效评价结果为依据，让争议解决基于客观数据而非主观主张；四是规范沟通机制，通过指标优化、结果反馈等环节，固化协商流程，避免无序沟通；五是前置预判分歧，借助常态化绩效监控，提前预判履约偏差，推动政企提前沟通。

（二）绩效评价是项目财政支出的重要依据

绩效评价作为PPP项目财政预算管理的支撑机制，在落实按效付费、规范资金使用等方面发挥关键作用。

1、通过绩效评价确定项目预算支出金额

以合同约定绩效指标为基准，结合实际产出、服务质量等开展绩效评价，按评价等级对应的付费系数核定预算金额。若发现成本不合理或产出不达标，则启动预算调整并核减金额，确保预算与绩效目标精准匹配。

2、通过绩效评价提高资金使用合规性

通过常态化绩效监控与评价，将政府出资、上级补助等资金的拨付流程、专款专用执行情况、阶段产出等纳入绩效指标体系，重点监控是否存在超预算支出、资金挪用等现象，保障公共资金合规性。

（三）绩效评价是提升公共服务质量、推动降本增效的激励机制

1、通过绩效评价推动公共服务质量持续改进

依托“绩效与付费挂钩”“绩效与信用评价联动”等约束机制，激发社会资本提升公共服务质量的内生动力，并以绩效指标体系为支撑，精准识别服务供给短板与运营薄弱环节，强化过程监督，倒逼政企责任主体及时纠偏，确保公共服务契合合同约定与公众需求。

2、通过绩效评价驱动项目降本增效

一是将成本效益、运营水平、质量管控等指标纳入绩效体系，设定量化标准，建立“增效有奖、超支扣减”的付费机制，强化对成本管控与服务效能的双约束，引导社会资本聚焦运营效益提升，破解“重建设轻运营”难题；二是依托动态评价，及时识别项目建设冗余、运营浪费等问题，督促政企双方优化运营、降低成本；三是以绩效评价为激励，推动政企双方创新运营模式、引入先进技术，提升项目产出质量与效率。

二、如何以绩效评价为切入点规范PPP存量项目

聚焦存量项目普遍存在的推进滞缓、运营低效、调价机制失灵等痛点，以绩效评价为核心抓手，从“风险排查、争议化解、调整优化”三维度协同发力，全面诊断项目健康状况，为项目分类处置、精准施策提供支撑。

（一）依托绩效评价开展项目履约管理

针对正常履约类项目，以绩效评价为抓手，强化建设及运营期履约管控与绩效管理，精准排查潜在合同风险，客观评价项目产出质量、管理目标达成度及实施成效。

此类项目坚守“依法履约、按效付费”的原则，重点推进三方面工作：一是摒弃“简单达标式”考核，结合行业管理目标、合同约定及履约动态，构建契合项目特点、合规科学且实操性强的指标体系，细化绩效付费标准，规范付费管理；二是以绩效评价失分项、缺陷项为切入点，识别建设运营异常情况，开展重点问题分析论证，补齐履约短板；三是建立落实“评价-整改-复核”闭环机制，对失分项制定整改清单，明确责任主体与整改时限。最终通过优化管理机制、细化合同条款，进一步明晰权责边界，实现付费与公共服务供给匹配，保障项目稳健运行。

（二）依托绩效评价开展合同争议梳理与解决

针对合同分歧、权责履约不到位、建设运营内容调整等引发进度受阻、付费不足乃至推进困难的项目，以绩效评价为支撑，聚焦绩效评价不合格项、异议结论等争议触发点，反向追溯至关联合同条款与履约环节，剖析合同履约瑕疵、执行条件缺失等潜在诱因。结合条款溯源，梳理合同执行内外部环境、各方履约能力等动因，找准争议核心，分层施策、差异化合规处置。

针对合同歧义、执行分歧。结合合同的真实意思表达与行业惯例，解读歧义条款，厘清权责边界，明确执行标准。协商无果时，可引入咨询机构协助、专家评议等协调机制。

针对项目推进滞缓。依据项目不同阶段分别设定可量化的绩效指标，与政企双方合同履约挂钩，明确政企责任清单，建立跟踪评估机制，对滞后项目启动绩效预警，通过绩效整改倒逼问题靶向解决。

针对履约条件变更。若涉及政策法规、服务标准、投融资条件变动等情形，则启动再谈判，重新开展财务测算、方案优化及决策论证，政企协商优化合作期限、收益指标等要素，以补充协议固化约定。

针对履约能力不足、融资未落实等。开展争议事项合规性审查与风险评估，通过调整合作边界、增信支持、股权转让、提前终止、协商补偿合理损失等方式处置，制定项目终止接续方案，防范次生风险。

（三）依托绩效评价开展项目调价与降本增效

针对合同调价机制缺失、成本机制不透明、成本调整边界模糊等问题，按“绩效评价-成本复核-优化调整”流程，闭环落地合同调价工作。

绩效评价对照，锚定调价前提。以绩效评价结果对照合同约定，判定履约成效及公共服务产出达标情况，确保调价与合格服务供给挂钩，筑牢合规调价基础。

合规成本复核，固化调价基准。以历史绩效数据为基础，依托财政评审、审计、成本监审等手段，核验成本真实性、评估运营效率、追溯不合理支出，固化合规成本基线，明确调价测算依据。

厘清调整边界，规范调价规则。依据合同约定及行业特征，界定政策调整、运营优化等不同成因的调价权限与成本责任边界，结合绩效评价数据，量化调价幅度，规范调价触发条件，建立“绩效量化+成本匹配”联动调价模型，确保服务价格与服务质量匹配。

三、实践案例浅析

（一）绩效评价开展背景

某市高速公路PPP项目于2020年签署合同，总投资约62亿元，建设期3年，由政府出资人代表与社会资本方合资组建项目公司作为法人实施，政府出资用于项目征拆。2023年末项目基本完工，项目公司申请通车试运营。

依据建设期绩效监控成果，项目实施机构经梳理发现，项目在资本金到位与使用、专项工程验收、运营单位管理衔接、投资变更风险分担等方面仍存在争议事项。为客观评估建设期履约情况对项目转入试运营的影响，实施机构通过公开程序委托第三方咨询机构，协助开展建设期绩效评价。

（二）绩效评价过程简述

绩效评价工作分三阶段有序推进：

1、评价准备阶段

梳理项目合同条款及政策规范，遵循“合同锚定、目标分解、量化可测”原则，对合同约定的绩效指标体系进行优化，构建包括3项一级指标、22项二级指标、38项三级指标的指标体系，细化指标权重、数据来源及评判标准，制定评价工作方案。

2、项目调查及评价阶段

组建“政府部门+行业专家+第三方机构”联合评价小组，通过资料查阅、现场勘查、问卷调查等方式归集项目指标数据与履约记录，对照指标体系评分并核验争议要点，确保结果客观公正。

3、结果应用阶段

结合评价结果，回溯剖析指标失分项、合同争议项及执行缺陷项，形成绩效评价报告，针对运营管理衔接、设施验收投用等履约问题提出处置意见，助力政企磋商解决。

（三）绩效评价实施效果

1、规范项目管理流程

以阶段绩效评价为抓手强化履约管控，聚焦项目进度、质量、安全、环保等合同目标，排查38项绩效指标的失分项并追溯根源，明确项目资本金到位与使用、环保水保验收、安全生产管理、档案标准化建设等整改任务，压实项目公司整改责任，并跟踪复核。2023年末，该项目路基路面、桥涵隧道等工程顺利通过交工验收。

2、提升项目履约透明度

聚焦绩效评价锁定的专项工程验收、资本金出资、运营单位管理衔接、投资变更风险分担等履约堵点，项目实施机构联合第三方咨询机构、专业律所，通过合同精细解读、专题论证、专班常态化会商的协同机制，厘清责任主体与履约边界。对资本金出资、投资变更风险分担、运营单位管理衔接等争议达成处置共识，专项工程验收顺利办结，项目履约监管效能显著提升。

3、构建长效监管机制

一是强化财政预算联动，以实际征拆进度为依据，评估政府资金使用成效，优化出资安排；二是深化动态绩效管理，结合中省行业管理要求，制定印发了项目监管办法，开展常态化绩效监控；三是健全跨部门协同监督，建立财政、交管、路政、水利等部门综合反馈整改机制，持续提升公共服务质量。

该项目以建设期绩效评价为抓手，在履约管理中取得阶段性成效，有效化解合同分歧，推动项目管理模式从“事后整改”向“事前预防、事中动态管控”升级，为同类存量项目提供了可复制的实践经验。