地方政府盘活存量资产存在的问题及建议

唐凤池、唐胜

最近几年，我国基础设施建设逐渐进入“存量时代”，“盘活存量资产”成了地方政府缓解财政压力、优化资源利用、扩大有效投资的重要办法。从小区周边的停车场、家用的供水供热，到各地的水库、产业园区，越来越多的闲置存量资产被唤醒，为地方经济发展增添了财力。但实际操作中，不少地方走了弯路，一味追求盘活速度，忽略了规范和风险，出现了承接主体不专业、资产估值不准、监管跟不上等问题，甚至埋下虚增国有资本收入、增加隐性债务的隐患。本文和大家探讨地方政府盘活存量资产到底该注意哪些问题、防范哪些风险，以及如何才能做好。

一、国家对盘活存量资产的支持政策

盘活存量资产对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重要意义。为了引导地方政府把存量资产盘活、盘好，国家出台了一系列政策，既有大方向的指引，也有具体的支持措施。

国务院办公厅印发的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，指出了资产盘活方向和方式，明确重点盘活存量规模较大、收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保领域；同时鼓励民营企业参与盘活国有存量资产，支持通过基础设施REITs、政府和社会资本合作（PPP）、产权规范交易、兼并重组等市场化方式盘活存量资产，推动存量资产和新增投资形成良性循环。此外，政策还强调“加强全流程监管，建立存量资产盘活台账，定期开展审计核查，对违规操作严肃问责”，进一步压实地方政府的主体责任。

国家发改委出台的《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》，要求各地建立协调机制，全面梳理重点领域、区域和企业的存量资产，建立台账并动态管理。鼓励通过基础设施REITs、PPP等方式盘活资产，支持金融和社会资本参与，推动闲置资产升级改造，促进回收资金用于新项目建设，扩大有效投资。

盘活存量资产政策旨在优化资源配置、提升资产利用效率，但在地方政府实施过程中，可能因理解不到位而出现执行偏差。

二、地方盘活存量资产：常见问题与潜藏风险

地方政府在盘活存量资产时，常出现诸多不规范操作，这些问题背后潜藏着不小的风险，不仅影响资产盘活实效，还可能加剧财政压力、损害政府公信力，需重点警惕。

（一）搞“内部循环”，不找真正的社会资本，潜藏国有资产流失风险

一开始，各地盘活资产主要用PPP模式，或者评估资产后卖掉，但因为PPP模式操作起来太麻烦，现在很多地方都改成了国有资产有偿使用的模式，这种模式推进快，但尚未形成成熟的监管体系，容易出问题。最突出的就是，承接资产的大多是地方国企，或者刚和政府脱钩的平台公司，不是真正市场化的企业。

这些地方国企、平台公司和政府关系密切，不是以盈利为唯一目标，也几乎没有专业的运营能力，承接资产说白了就是“帮政府完成任务”，本质上就是“左兜换右兜”。看似资产变现了，实则只是资金在政府内部流转，没有真正引入社会资本，资产也发挥不了最大效益，甚至可能掩盖了资产闲置、效益低下的真实问题。更有甚者，有的地方跳过公开交易环节，直接把资产转给关联企业，可能存在地方国有资产流失的风险。而存量资产多为国有资产，盘活的核心目标之一是保值增值，这种不规范操作会直接导致国有资产价值得不到充分体现，甚至出现优质资产低价转让、闲置损坏等情况，造成国有资产流失。

（二）资产估值“注水”，收益预估不切实际，潜藏新增隐性债务风险

现在盘活资产，大多用“收益法”估值，也就是预估资产未来能赚多少钱，再折算成现在的价值。但问题就出在“预估”上，很多地方为了提高资产售价、虚增财政收入，刻意高估未来收益，完全不考虑实际情况。

比如停车场类项目，表面上看能收不少停车费，但实际上，有些停车场位置偏、配套差，根本收不到那么多钱；还有些地方，把停车场卖掉后，就不管后续运营了，收费能不能到位、设施能不能维护好，都不管，预估的收益根本兑现不了。另外，一些涉及向使用者收费的项目，盲目提高收费标准，老百姓不接受，项目就落不了地，预估的收益也成了“空中楼阁”。还有些评估机构，受地方政府干预，出具虚假评估报告，进一步加剧了估值失真的问题。

这种估值“注水”的行为，背后潜藏着新增隐性债务的致命风险。很多地方让地方国企、平台公司承接被高估的资产，这些企业自身盈利能力有限，承接所需资金大多依赖借款、融资，而这些资金最终仍需政府隐性兜底。如果预估收益无法兑现，承接企业无力偿还债务，政府就不得不承担这笔额外债务，这将进一步加剧财政压力，长期下去还可能引发系统性风险。

（三）存在监管盲区，放大各类隐患爆发概率

这是最关键的一个问题。现在很多地方的国有资产有偿使用模式和PPP模式存在显著区别：PPP项目有严格的监管，信息公开透明，全程受监督；而这种新模式，从谋划到落地，往往就一两个月，速度快，存在监管盲区，风险自然就大了。

（四）只追速度，不重实效，搞“政绩工程”，潜藏运营风险与民生风险

有些地方政府，把盘活存量资产当成“政绩任务”，只追求盘活速度和规模，不管实际效果。只要把资产卖掉、拿到钱，就认为“盘活成功”，至于资产卖掉后能不能发挥效益、能不能持续产生收益，根本不关心。

比如有些地方，把一些根本不具备盘活条件的资产，强行打包转让，结果资产卖掉后，还是闲置在那里，没产生任何收益，纯属浪费人力物力；还有些地方，只关注短期收益，卖掉资产拿到钱就万事大吉，不管长期运营，最后承接的企业还不上钱，可能还是得政府兜底，形成隐性债务。或者盲目跟风，照搬其他地区的模式，不结合当地的实际情况，结果项目和本地需求不匹配，根本无法落地。

这种“重速度、轻实效”的做法，一方面潜藏着运营风险：承接主体若缺乏专业运营能力，或未做好后续规划，会导致资产盘活后仍处于“沉睡”状态，无法发挥任何效益，违背盘活存量资产的核心目标；另一方面还可能引发民生风险：一些存量资产与老百姓生活密切相关，若盘活过程中不考虑民生利益，盲目提高收费标准、改变资产用途，或承接企业为盈利降低服务质量，极易引发群众不满，影响社会稳定，损害政府公信力。

三、给建议：怎么干，才能盘活资产、防御风险？

针对前述问题和风险，结合国家政策、成功案例，针对存量资产盘活的问题及风险，提供五条具体建议，供地方政府参考。

（一）坚持市场化，别搞“内部循环”

这是最核心的一条。首先，承接主体必须选对，优先找真正市场化的企业，比如完全市场化的央企、国企、民营企业、外资企业，这些企业以盈利为目标，有专业的运营能力，能真正把资产运营好。应避免地方国企、平台公司“内部承接”。其次，盘活方式要灵活，结合资产类型选合适的方式，比如收益稳的资产，可以用REITs、PPP模式；闲置的资产，可以改用途、搞转型；非主业资产，可以转让、兼并重组。最后，一定要走公开交易流程，所有资产盘活项目，都要通过产权交易所公开竞价，确保资产价值得到充分体现，杜绝暗箱操作。

（二）规范估值，别让收益“注水”

资产估值不能随便定，要做到真实、合理。首先，选靠谱的评估机构，优先选资质全、信誉好、不被地方政府干预的机构，杜绝虚假评估。其次，估值方法要科学，不能只靠“收益法”，还要结合成本法、市场法，综合评估资产价值，避免高估和低估。最后，收益预估要务实，应充分考虑市场情况、运营风险，还有老百姓的接受程度。涉及收费的项目，一定要召开听证会，确定合理的收费标准，确保收益能兑现。同时，评估结果要向社会公开，接受老百姓监督。

（三）做好全流程监管，把风险控制在源头

监管不能缺位，要建立“事前审核、事中监管、事后评估”的全流程监管机制。事前，要组织多部门审核项目，比如发改、财政、审计，看看项目行不行、承接主体有没有能力、收益真不真实。审核不通过，坚决不推进。事中，要建立台账，跟踪项目推进情况，资产怎么运营、资金怎么用、收益能不能兑现，都要实时监管，发现问题及时整改，比如承接企业擅自改变资产用途、挪用资金的，要严肃查处。事后，要对项目效果进行评估，评估不合格的，责令整改；整改不到位的，严肃问责。对新增隐性债务、国有资产流失的，发现一起、查处一起，形成震慑。

（四）注重实效，别搞“政绩工程”

地方政府要树立正确的政绩观，别一味追求速度和规模，要实事求是，结合本地实际情况推进。首先，要制定合理的盘活规划，优先盘活那些规模大、收益稳、和老百姓生活相关的资产，不盲目跟风、不照搬其他地区的模式。其次，要关注后续运营，承接企业选定后，要跟踪监督，督促企业做好运营，确保资产能持续产生收益，实现国有资产保值增值。最后，要兼顾短期和长期收益，既要靠盘活资产缓解短期财政压力，也要通过专业运营，让资产长期发挥效益，带动地方经济发展。

（五）完善配套，多部门一起发力

盘活存量资产，不是一个部门能做好的，需要多部门协同，同时还要有完善的配套措施。首先，地方政府要结合国家政策，制定本地的实施细则，明确盘活方向、操作流程、监管要求，让大家有章可循。其次，加强部门协同，成立专门的工作小组，整合发改、财政、审计等部门的力量，打通协作堵点；同时加强培训，提升工作人员和承接主体的专业能力，确保盘活工作规范、高效推进。

四、结语：盘活资产，要的是实效，不是“走过场”

说到底，地方政府盘活存量资产，目的是缓解财政压力、优化资源利用、改善民生，而不是为了完成政绩任务、走个过场。近年来，国家出台了一系列政策，就是为了引导地方把这件事做好，各地也有一些成功案例。实践证明只要规范操作、注重实效，存量资产就能真正“活”起来。

但我们也要清醒地认识到，现在很多地方还存在不少问题，潜藏着各种风险，这些问题如果不及时解决，不仅达不到盘活资产的目的，还会埋下更大的隐患。希望地方政府能借鉴成功经验，坚持市场化原则，守住风险底线，规范操作、注重实效，真正把存量资产盘活、盘好，让这些“沉睡的资产”，成为地方经济发展的“新引擎”，为老百姓带来更多实惠。

未来，随着政策越来越完善、监管越来越严格、市场化水平越来越高，相信地方政府盘活存量资产的工作，会越来越规范、越来越高效，真正实现资产保值增值、财政缓解压力、民生得到改善的多赢局面。