从“承建商”到“共创者”：四川“城市合伙人”模式的机遇

侯沁悦

2026年7月31日，四川省住房和城乡建设厅印发《支持建筑企业培育发展“城市合伙人”行动方案》（川建建发〔2026〕169号），这是全国首个省级层面引导建筑企业转型城市运营的专项政策，首次明确了“城市合伙人”的官方定义、实施路径与配套支持体系。这一政策不仅为建筑企业打开了从“一次性施工收入”向“长期运营收益”转型的通道，也为地方政府破解城市更新资金、运营难题提供了市场化解决方案。

一、“城市合伙人”的核心概念：不止是身份转变，更是发展逻辑重构

“城市合伙人”并非简单的称谓变化，而是对城市建设政企合作模式的根本性重构。根据政策原文定义：“城市合伙人”是指具备策划、规划、投资、建设、运营、治理等综合能力的独立企业或联合体，与地方政府以股权合作、长期协议等方式建立风险共担、利益共享的组织模式。其核心是更加注重策划和运营，让骨干建筑企业从工程项目“承建商”转型为城市建设“共创者”。

与传统城市建设模式相比，“城市合伙人”模式的本质差异体现在三个维度：

第一，合作周期从“短期项目制”转向“长期共生制”。 传统模式下，建筑企业仅参与施工环节，项目竣工交付后即退出，与城市建设缺乏长期绑定；而“城市合伙人”模式下，企业将全程参与城市开发全生命周期，从前期策划、规划设计到建设施工、后期运营、基层治理全链条介入，成为城市发展的“长期股东”。

第二，盈利逻辑从“单一施工利润”转向“全周期价值收益”。 传统模式下，企业收入多来源于施工利润，利润空间受限于低价竞争，发展后劲承压；而“城市合伙人”模式下，企业可获得多重收益：短期建设阶段的EPC总承包施工利润，中期片区土地盘活、产业楼宇出租、商业配套的资产增值收益，长期的特许经营收益。政策明确提出“支持依法依规将污水、垃圾、综合管廊等特许经营项目纳入片区资金平衡统筹范围”，为运营收益提供了制度保障。

第三，政企关系从“甲乙方交易”转向“风险共担的合作伙伴”。 传统模式下，政府与企业是简单的采购关系，政府承担全部投资风险与运营责任；“城市合伙人”模式下，政企双方通过合资成立项目公司（SPV）等方式深度绑定，政府负责顶层设计与监管服务，企业负责市场化操盘运营。政策明确“不得通过财政补贴等形式变相兜底项目亏损”，强调“先引产后建设、以运营定方案”的发展逻辑，把长效运营能力作为项目合作的前置条件，真正实现“有效市场”与“有为政府”的结合。

二、“城市合伙人”带来的三重机遇

四川省推出“城市合伙人”政策，本质是精准匹配了城市更新的“需求侧”与建筑业转型的“供给侧”，为多方主体带来了全新的发展机遇。

（一）建筑企业：突破发展瓶颈、实现转型升级的历史性机遇

四川省建筑业总产值长期位居全国前列、西部第一，但长期存在“大而不强”的问题，地产下行后传统施工企业产能过剩、利润微薄，大量企业陷入低价竞争的恶性循环。“城市合伙人”模式为建筑企业打开了新的增长空间：一方面，企业可以通过参与城市更新、片区开发、TOD开发、存量盘活等优质项目，摆脱传统房建市场的红海竞争；另一方面，企业可以通过补齐策划、运营、投融资等能力短板，从单一的施工企业转型为全产业链综合服务商，提升核心竞争力。政策明确支持央国企与民企组建联合体，鼓励民营企业聚焦智慧市政、海绵城市、城市生命线等新基建细分赛道，为不同类型、不同规模的建筑企业都提供了入局机会。

（二）地方政府：破解城市更新困局、提升治理效能的有效路径

 “城市合伙人”模式推动政府从“主导者”转向“搭台者”，片区发展动力从单一土地财政转向“优质存量资产+多元社会资本”双轮驱动，通过引入企业的市场化运营能力，让片区实现“造血”生长。同时，政策明确建立“城市合伙人”项目审批绿色通道，对示范片区项目实行“即报即审、快速办结”，同步“建立风险预警与熔断机制”，动态监测资金专户、资产负债率、项目现金流等关键指标，既提升了政务服务效能，也守住了风险底线。

（三）产业生态：构建全链条服务体系、培育新增长点

“城市合伙人”模式打破了传统城市建设各环节参与主体割裂的局面，推动策划、规划、投资、建设、运营、治理等上下游资源的整合协同，将催生一批擅长片区策划、存量资产盘活、产业园区运营的综合性企业，形成“政企协同、协作共赢”的产业生态。政策提出到2027年全省培育5-8家骨干企业，到2030年培育15-20家骨干企业、打造5个区域知名标杆项目，建成全国领先的“城市合伙人”产业生态。

三、“城市合伙人”的四川实践：从试点探索到全域推广

2025年12月，四川省财政厅、住房和城乡建设厅、自然资源厅联合发布省级城市更新创新模式试点城市名单，根据政策安排，四川将优先在成都、绵阳、德阳、宜宾等建筑业基础较好的市（州）选取重点片区开展试点，建立“城市合伙人”示范项目库，聚焦城市更新、片区开发、TOD开发、园区开发、存量盘活等领域，优先入库全产业链协同、社会效益显著的项目，实行动态跟踪管理，总结可复制经验后逐步向全省推广。同时，政策明确建立“城市合伙人”项目机会清单发布机制，定期梳理可市场化运作的项目，明确合作边界、收益测算框架、风险分担预案，向社会公开发布，为各类市场主体提供清晰的入局指引。

四、大岳咨询积极助力“城市合伙人”模式

大岳咨询围绕“城市合伙人”全生命周期，可以提供以下四类核心服务：

（一）前期策划与规划咨询服务

 “城市合伙人”模式中，策划与规划占据首要位置。大岳咨询可协助地方政府或“城市合伙人”企业开展城市体检、片区发展需求研判、功能定位与产业布局策划，编制项目策划与规划方案，系统分析片区存量、增量资源，策划阶段同步嵌入资金自平衡方案，评估区域发展潜力，制定产业招商、产城融合整体方案。

（二）投融资方案设计与对接服务

“城市合伙人”项目普遍投资规模大、回报周期长，对投融资设计能力要求极高。大岳咨询可以协助设计政企股权合作架构，明确政企双方的出资比例、权责边界、收益分配机制，确保项目符合“风险共担、利益共享”的政策要求，避免形成政府隐性债务。同时，大岳咨询可以协助对接各类政策性资金，设计“财政资金+企业资本+市场化融资”的组合拳方案。大岳咨询还可以协助设计REITs、ABS等退出路径，帮助“城市合伙人”企业实现资金循环，提升投资效率。

（三）运营体系搭建与产业招商服务

运营能力是“城市合伙人”模式的核心竞争力，也是大多数建筑企业的短板。大岳咨询可以协助“城市合伙人”制定片区运营方案，明确各项业务的运营模式与盈利逻辑。同时，大岳咨询可以利用自身的产业资源网络，协助开展产业招商工作，引入符合片区定位的优质产业资源，确保“产业导入前置”要求落地。

（四）合规与风险管控服务

“城市合伙人”模式涉及政企合作、股权合资、特许经营等多个合规敏感环节，稍有不慎就可能触碰隐性债务、招投标违规等红线。大岳咨询可以协助设计合规的交易架构，明确政企权责边界，确保项目符合政策要求。大岳咨询还可以协助建立风险预警机制，动态监测项目关键指标，制定风险应对预案，确保项目在合规框架内稳健运行。