全面实施预算绩效管理：背景、要点分析和几点建议

全面实施预算绩效管理：背景、要点分析和几点建议

刘宗晟 邵强

在当前财政收入增速放缓、公共需求刚性增长的大背景下，为了让有限的财政资金发挥更大的政策效益，同时逐步优化政府财政资源配置效率、提升公共服务质量，中央作出重大决策部署，推动政府全面实施预算绩效管理工作。

本文将梳理我国全面实施预算绩效管理的背景，分析全面实施预算绩效管理在现有条件下的实施要点，并提出相关实施建议供各方参考。

一、全面实施预算绩效管理的背景

多年来，我国不断进行着预算绩效管理的改革探索，并在实践中不断深化认识和改进做法。2014年8月，为提高政府预算管理水平，修订的《预算法》首次在预算管理各环节中明确要讲求绩效的原则，对我国预算绩效管理影响深远。

为了减少财政资源配置和使用中的低效无效、闲置浪费问题，推动财政资金高质高效使用，党的十八大明确提出推进政府绩效管理，大力创新政府管理方式，加强绩效评价工作。党的十九大进一步提出要全面实施绩效管理，并在2018年9月中共中央、国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），同年12月再次修订《预算法》，明确提出“全面实施绩效管理”，至此构建了我国全面实施预算绩效管理的总体制度安排，我国正式迎来全面实施预算绩效管理的新时代，为有效提高财政资源配置效率和使用效益奠定了制度基础。

二、全面实施预算绩效管理的要点分析

2018年9月1日印发《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）标志着我国全面实施预算绩效管理的顶层设计已经形成，《意见》提出“构建事前事中事后绩效管理闭环系统”的基本原则，并要求各财政部门按“建立重大政策、项目预算绩效评价机制，逐步开展部门整体绩效评价，对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价”要求建立多维度的评价机制，从而强化绩效评价工作开展的可行性以及结果应用的有效性。

（一）构建全过程绩效管理闭环系统

1、组织事前绩效评估

事前绩效评估是从源头上防控财政资源配置低效无效的关键，主要从项目的立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等五个方面全面评估项目预算的科学性和合理性。

在目前的政策体系下，重大项目的事前绩效评估结果将作为预算申请的重要前置条件，如专项债项目申报时需附加事前绩效评估结果。PPP项目相较于传统政府投资项目较为特殊，区别于传统投资项目“先预算后支出”，PPP项目可提前招标锁定社会投资人，但在实施阶段也需基于绩效评价结果再申报项目预算。

2、布置事中绩效监控及时纠偏

事中绩效运行监控是确保绩效目标如期实现、及时纠正问题的制度设计，监控内容主要包括绩效目标完成情况、预算资金执行情况、项目实施情况等。

通过开展事中绩效运行监控，有助于及时发现资金使用过程中可能存在的问题，不仅有利于及时调整预算执行过程中的偏差，避免出现资金闲置沉淀和损失浪费；而且有利于及时督促预算单位整改，确保重大项目有效落地。

3、事后绩效评价和结果运用

事后绩效评价是提高财政资金使用效益的重要抓手，根据设定的绩效目标，运用合理的绩效评价指标、标准和方法，对预算支出进行公正客观的测量、分析和评判。事后绩效评价往往是对预算资金使用情况最直观的体现，通过事后评价，发现优点、总结不足并制定相应的措施，为次年预算制定提供充足的依据。

事后绩效评价体系需根据评价对象类别的不同设置不同的侧重点。财政部及部分省市均出台了针对项目支出、部门支出、财政运行情况三类评估对象的指标体系框架供参考，但同时由于我国各地区经济情况、资源禀赋及产业布局差异较大，各地区的财政管理方式及策略也存在不同，在设置绩效评价体系时需结合当地实际情况，因地制宜地设置特色化指标，以全方位、多维度反映财政资金使用绩效和政策实施效果。

（二）建立多维度绩效评价体系

为贯彻落实中发34号文精神，提高财政资源配置效率、使用效益并增强财政政策实施效果，各地不断摸索，初步形成对项目、部门以及地方政府财政运行进行综合绩效评价的“全方位、全过程、全覆盖”格局。

1、项目支出绩效评价

项目支出绩效评价是以项目支出为对象，以项目实施所带来的产出和效果为主要内容，以促进部门和单位完成特定工作任务或事业发展目标开展的评价活动。根据《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），评价对象指“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算项目”及“政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政府债务项目等”。

项目支出绩效评价是对项目政策决策、管理以及绩效进行综合分析和评价。一是决策层面，评价要点在于项目设立的必要性、合理性以及公平性。二是执行层面，评价要点在于保障措施的充分性、项目资金使用和政策实施的规范性和效率性。三是绩效层面，评价要点在于项目的整体绩效、具体项目的完成情况以及绩效实现情况。

在评价工作中，要重点关注评价指标体系的科学性，尤其是产出、效益和满意度三个维度的评价指标。同时关注项目自评情况，在绩效评价时需着重审视项目自评工作的合理性，并根据项目目标和实际纠正自评的不足并予以完善。

2、部门整体支出绩效评价

部门整体支出绩效评价是以部门整体预算为对象，以部门所有支出达到的产出和效果为主要内容，以促进部门高效履职为目的所开展的评价活动。

部门整体支出绩效评价要点在于围绕部门和单位职责、行业发展规划，并以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果。

在评价过程中，要重点关注以下几方面：（1）部门职能、部门总体目标、部门年度工作计划及任务、部门项目安排及预算之间的关联性和匹配性。（2）部门各项管理制度保障是否健全、充分，是否执行有效。（3）部门履职绩效是否实现，包括部门绩效目标是否实现、各项职能是否落实、重点工作任务是否完成、部门工作成效是否达到预期水平、服务对象是否满意等。（4）资源配置是否有效，包括人、财、物等各项资源配置的数量和结构是否合理，能否有效保障部门工作的顺利开展等。

3、地方政府财政运行综合绩效评价

地方政府财政运行综合绩效评价是以某地区财政综合运行情况为评价目标，推动地方加快建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，提升预算管理水平的活动。

对地方财政运行情况的评价呈现出资金结构复杂、涉及单位部门众多、考核面广的特点，国家层面关于该类考察的标准制式文件较少，目前各省市尚处于探索阶段。青海省于2019年出台《青海省对下级政府财政运行综合绩效考评办法》（青财绩〔2019〕692号）并开始制定2019年度对下级财政运行综合绩效考评工作方案，为该项工作提供参考；江西省于2021年开始实行对下级财政运行综合绩效评价，首年选取赣州市先行先试，2022年选择鹰潭市进行试点。

地方政府财政运行综合绩效评价体系虽不比项目支出及部门整体支出评价体系成熟，但根据笔者经验，一般情况下，可从财政管理绩效、财政收入绩效、财政支出绩效、财政可持续性等方面展开评价工作。其中，财政管理绩效主要包括预算管理、地方财政管理风险防控、国库库款管理、财务报表编制工作、财政监督检查、全面实施绩效管理、财政数字化转型等方面；财政收入绩效主要包括收入规模、收入质量等方面；财政支出绩效主要包括财政支出总量、优化支出结构、支出效益等方面；财政可持续性主要涉及地方政府债务及财政运行风险等方面。

由于财政运行综合绩效评价涉及面广、评价内容多，在工作启动前期建议明确以财政部门牵头，各部门配合的综合协调机制，基于评价指标体系的评价要求，各司其职，充分提供相关资料，财政部门综合利用横向对比（即与周边区、县或省市的同类指标相比）、纵向对比（即与往年数据相比）等手段进行全面分析评价，必要时选择专业的第三方机构予以协助，发挥第三方机构的数据梳理及分析能力，对地方财政运行情况进行全面评估，为次年的财政预算安排工作提供有效支持。

三、全面实施预算绩效管理的几点建议

由于全面实施预算绩效管理工作尚处于发展阶段，在实践中往往存在对其重要性认识不足、相关绩效评价工作统筹不够以及绩效评价指标设计不科学等问题。为了各地政府更好的落实该项工作，根据笔者实际项目经验，提出以下几项实施建议供参考：

（一）加强预算绩效管理工作的宣传引导

预算绩效管理工作虽已全面铺开，但财政及预算单位仍在经历从认知到实践的磨合阶段。在笔者参与项目过程中发现诸多预算部门对这项制度认知仍不到位、重视程度不高，主要体现在（1）部门首要任务是将预算资金合规使用出去，而欠缺效益最大化的思考；（2）绩效工作只求过关，报送年初绩效目标侧重于未来可通过性，无法充分反应资金实际效益；（3）自评时扬长避短，接受第三方单位评估时消极配合。

针对上述问题，笔者建议地方政府加强预算绩效管理工作的宣贯，通过出台地方规范性文件、邀请专家培训、组织跨地区的经验交流等多种形式加强预算部门人员（尤其是主要领导）对该项工作的认识，并提升到日常工作高度。地方政府还可在完成评价工作后评选优秀预算单位和通报负面典型，从而推动地方单位的绩效管理意识全面提升。

（二）提升预算绩效管理工作统筹能力

预算绩效管理是一项复杂且庞大的工作，需要地方各部门全面密切配合才能科学有效将该项工作落到实处，各地区财政部门多数已经设置绩效管理科室，主抓地方预算单位的绩效管理工作，但仍存在以下问题：（1）除财政部门外，其他预算部门的绩效管理工作往往由内部个别科室兼任，缺少专门的绩效管理编制和岗位，造成人手吃紧、分工协调困难等问题；（2）由于缺少专门人员负责绩效管理工作，在迎检过程中工作内容及边界比较模糊，开展评价工作时与财政部门的配合程度程度不高，财政部门与其他预算部门间缺乏统一的分工协作机制。

针对上述问题，笔者建议地方应不断充实绩效评价部门人力物力，不断优化组织分工，保障扎实开展预算绩效管理的人员力量；同时进一步加强绩效管理工作统筹协调，持续优化预决算、资产管理、预算执行、政府采购等业务与绩效管理改革的关系，健全组织机制，形成各部门单位各司其职、上下联动的良好局面。

（三）完善预算绩效管理专业技术能力

绩效管理工作对专业技术要求很高，只有建立完善的绩效评价指标体系并熟练运用行业知识和专业方法，才可能给出客观、准确的评价。在实践中主要存在以下问题：（1）绩效评价指标体系不够完善，难以满足开展工作的需要；（2）缺乏专业力量，内部人员难以准确掌握运用绩效评价专业方法；（3）预算绩效管理的信息化水平还比较欠缺，尚未建立基础数据库，相关信息利用工作有待提升。

针对上述问题，笔者建议地方应积极推动学术机构、咨询机构参与绩效评价工作，完善评价指标建设、评价方法开发应用等工作；加快推进绩效评价行业力量建设，形成评价机构、专家团队以及专业人员等多方合力；同时依靠外部专业力量，构建绩效管理信息系统，并及时调整优化。