特许经营项目改头换面就可以不受新机制约束么？

今年3月国家出台了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委2024年第17号令），此文件对原有基础设施投融资模式进行了更新和更全面的升级，尤其是废止原有《基础设施和公共事业特许经营管理办法》（六部委2015年第25号令），并对特许经营模式的范畴和内涵进行了一定的升级。办法的出台对整个基础设施投融资行业带来了巨大的影响，加大了政策上的严格要求和项目深度、广度上的调整，并对补贴模式进行了严格的把控，使得特许经营模式本身进入了更加深化的精准管理期。随着17号令的发布和实施，原有特许经营模式下部分项目以及一些存在模式争议的项目纷纷下马、转型或终止实施；而部分相对“头铁”的地区或项目，仍然想尽办法规避政策，“怪招”频显。

特许经营新机制推行和项目投融资模式更新以来，“改头换面”的新项目模式层出不穷，其中不乏各类换名头，改文字表述以规避特许经营新机制审核要求的项目。笔者查询到今年以来有大量项目存在几次采购废标后，重新调整项目内容继续实施的情况。有的项目调整后采购名称“摇身一变”，表面看不出与原来项目有任何关系，但项目实际内容与原项目大范围类似。虽然不能严格论证，但从侧面可以看出这类明显是换脸项目。

严格遵守法律法规和政策要求是项目实施的基本底线，是项目得以顺利推动的基本保障，也是做事的态度和原则。针对近期包装项目以绕过特许经营新机制要求的乱相，我们可以借此研究和分析下特许经营的内涵，以及特许经营模式必须遵守的核心逻辑。

通常所说的“特许经营”有狭义和广义的认定，但其本身没有一个具体标准或公认的明确定义。简单的说，“特许经营”就如字面意思，特许经营权拥有者以合同约定的形式，允许被特许经营者有偿使用其名称、商标、专有技术、产品及运作管理经验等从事经营活动的商业模式。这种商业模式分为纯商业经营授权和公共产品的经营授权两类。纯商业行为的特许授权不在此次讨论范围内，毕竟那属于商业主体之间关于产品、资产、经营权限的交易，是纯商业行为，早在2007年《商业特许经营管理条例》中就已经有所规范。而大部分基础设施和公用事业属于公共产品或准公共产品，因此它与一般的商业行为不同。

先看常规对于公共产品的定义：公共产品消费的非排他性和非竞争性使得公共物品的消费和生产具有自己的特点，其最基础的特点是——搭便车。反过来看，存在这种非排他性和搭便车行为的产品，大概率属于我们所讨论的基础设施和公用事业。这就是我们能够区分商业项目和基础设施项目的最根本依据。

从大的框架上而言，目前特许经营管理办法中约束的主要是这类能够搭便车的公共产品或者准公共产品中的一部分，主要涉及基础设施和公共事业，且政府或者当地行政机构对此类产品拥有一定的支配或所有权。然而这种设定也仅仅是从理论上和简单的逻辑上判断，此类项目有没有存在采用特许经营的可能性，现实来讲更加复杂。简单讲，项目可以采用政府特许经营项目实施的前置必要条件是，这个项目应该属于政府或者事业部门能够管理和掌控的基础设施、公共产品或者准公共产品，即一些人对这一产品的消费不会影响另一些人对它的消费，具有非竞争性。这就要求项目本身能够为普罗大众提供最基本的服务，没有特殊的选择性。直观讲就像地铁与私家车或专车的对比，地铁肯定是没有选择，具有普适性，适合大部分人选择乘坐；私家车和专车则不然，是对乘客通过价格、所有权进行选择。

按照目前特许经营17号令第六条“基础设施和公用事业特许经营应当聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件，不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任”规定，如果一个项目属于公共产品且在政府或事业单位管理的范畴，同时具有强烈的使用者付费来源，则属于17号令允许的可采用特许经营模式实施的范畴。这就明确要求项目本身要能实现自平衡，不增加财政未来的支出责任。即使项目符合前面我们所讨论的基础设施和公共事业，但如果缺少收入或收入不足，那就只能通过其他方式实施，与特许经营无缘。

有了这些初步的定义和实施范畴，接下来探讨“对项目名称进行调整以绕过新机制要求”的可行性，比如不含“特许经营”字眼的经营权项目是否受新机制的限制呢？笔者认为答案不唯一。实际操作过程中，很多项目是真实的经营权授予或让渡，如常见的自来水管网投资建设、市政供热管网投资建设，这些本身是由政府主导和管理的市政项目，社会资本的参与势必要通过经营权的授予方可实现。而项目名称是否有“特许经营”字眼不会影响项目本身权利的让渡，因为项目自身的特点就是有一定公共产品属性，具有排他性，限定范围内的经营者唯一。实际上不论是否有“特许”字眼出现，项目本身就有“特许”的潜在含义，并非简单改变项目名称就能规避政策要求。当然正因为项目本身的复杂性和实际操作的多样性，还有很多项目本身排他性不明显，可能存在一定的交集，如市场上常见的公共自行车，很多地区市政管理部门本身也会投放不少公共自行车，这种就属于有一定收益的公共产品，多方竞争激烈，本身不存在强制的壁垒措施，且存在一定使用者付费。但是此类项目以特许经营模式实施的并不多见，即使已经采用特许经营模式实施的也并未遇到大范围的审查或整改要求，核心原因就是项目自身能够实现收支自平衡，相关主管部门做好管理和监督，确保不会增加政府未来支出责任即可。这些都取决于项目本身的特点，并非仅仅是项目名称能决定的。当然此类项目虽然属于城市基础设施和公用事业，且存在一定特许的实质范畴，但并非必须采用特许经营模式实施。

还有一种可能存在争议的类型，项目本身是否属于公共产品的范畴就很模糊，在一定特殊条件下有些特殊基础设施和公用服务可以从商业模式转为公共产品。比较典型的是疫情期间的安置酒店，本身酒店是纯粹的商业设施，在短期疫情下将商业酒店用于安置可能还不属于特许经营，但如果长期持续的疫情下这类设施就在实质下有了特许经营的特点。当然，这类项目非常特殊，如果要将其划到特许经营范畴内需要有充分的依据和严格的论证。

目前市场上有些项目，部分专家、机构可能通过夸大包装或简单改名的方式，试图将自身远远无法达到自平衡的项目包装为可以采用特许经营模式实施，但此种做法并未改变项目本身的特点，可能会违规增加未来政府支出责任。无论如何改名，都改变不了项目本身的问题，本质上仍应受到特许经营新机制的约束。这种操作只是有可能规避大数据和舆论搜索，因为目前的主流搜索引擎难以分辨项目的实质和内涵，如果项目名称没有出现“特许经营”特殊字眼，加上低调的操作，往往给操作者自以为能够脱离政策约束的错觉。但此种行为实际上是给未来埋下隐患，不论是否采用特许经营模式或含有“特许经营”字眼，只要有未来增加潜在政府支出责任的可能，就经不起审计和专项检查，迟早会“暴雷”。尤其是未来如果变相的补贴或优惠无法兑现，项目将很可能造成政府债务风险，极有可能带来严重的问责问题。

综上所述，笔者一直认为，如同会计准则“实质重于形式”的要求，项目是否属于特许经营亦如此。就如同基础设施和公用事业本身也是在特定范围和条件下才有具体对应行业，其内容并非一成不变或者仅限定在固定范围内。项目的名称是否存在某些特殊的字眼，或换个特殊的说法、改个称呼，并不是项目的关键，核心的底层逻辑是不能增加未来财政支出，项目本身能够实现自平衡。不纠结于表面和字眼，看到项目的本质和核心逻辑，才是新机制的关键。企图通过歪招绕过政策限制，往往会“搬起石头砸自己的脚”，得不偿失。