新大纲下投资项目可行性研究报告编制体会

新大纲下投资项目可行性研究报告编制体会

作者：管晓智  王鹏

2023年3月，国家发展和改革委发布了《关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》，《通知》规定，新版可行性研究报告编制大纲自2023年5月1日起施行。新大纲实施已经一年有余，以下为笔者对于新大纲下可行性研究报告编制的一些体会。

2002年，国家计委办公厅下发通知出版《投资项目可行性研究指南(试用版)》(以下简称《指南》)。从《指南》的出版实施，到2023年国家发展和改革委发布《投资项目可行性研究报告编写通用大纲》(以下简称新大纲)，经历了21年的时间。在这段时间内，我国建设项目的投资审批程序不断优化、投融资体制改革取得了长足进步。

目前，高质量发展已经成为党和国家的共识，工程咨询行业也要高质量发展。为了实现这一目标，必须进行更加科学的可行性研究。新版的可行性研究报告编制大纲与当下国家经济社会发展的需求一致，是实现高质量投资的权威依据和科学指引。

项目投资决策的核心问题就是解决项目为什么干、能不能干、怎么干、能不能持续运营的问题。新大纲提出的建设必要性、方案可行性、风险可控性等三大研究目标完整地回答了项目投资决策的核心问题。

新大纲主要围绕“三大目标、七个维度”展开。

第一大目标:建设必要性。对应一个维度——需求可靠性，强调从经济社会发展及战略规划管理的视角，通过宏观战略、社会需求、市场预测等角度进行调查分析，将分析结果作为确定项目建设内容和规模的重要依据。

第二大目标:方案可行性。对应五个维度:

1. 要素保障是项目建设的前提条件，即项目选址或选线应体现坚持国土空间“唯一性”要求，同时要求项目建设应先行落实土地、水资源、能耗、碳排放等条件。

2. 工程可行性主要聚焦建设方案，其一直是可行性研究的重点内容，包括技术方案、设备方案和工程土建方案等。

3. 运营有效性指从投资-建设-运营一体化的视角将运营方案与建设方案并列，这是项目全生命资源优化配置的内在要求。

4. 财务合理性强调从项目全生命周期分析，除了要求提高项目投资估算的准确性，以及加强财务盈利能力、债务清偿能力和财务可持续性评价要求之外，更加突出项目融资方案研究。

5. 影响可持续性强调绿色发展和以人民为中心，是在项目方案研究的基础上，预测和分析投资项目在经济社会、资源环境等外部环境的影响效果，从而判断项目产生的外部正负面效果及可持续性。

第三大目标:风险可控性。对应一个维度:各类风险管控方案维度。从项目全生命周期风险角度，分析项目市场风险、资源风险、技术风险、工程风险、资金风险、政策风险等，通过对风险发生的可能性进行分析，并预测其危害程度，提出规避风险的对策措施及应急预案，为评估项目风险可控性提供依据。

与旧大纲相比，新大纲在下述方面有较大的创新和突破。

(一) 新大纲更加突出土地资源和其他自然资源的刚性约束

在建设条件分析时，以往的可行性研究报告重点分析自然地理条件、交通运输条件、市政配套条件等对项目形成直接支撑的条件，重在提出项目对自然条件和资源条件的要求。新大纲更多从宏观调控、资源调控的角度考虑问题，更加关注土地资源、水资源等是否对项目形成刚性约束或刚性限制。

新大纲在建设用地方面，要求牢牢守住“三条红线”；在水资源利用方面，要求坚持节水优先，以项目所在地水资源的最大可用量作为刚性约束；在能源资源利用方面，要求深入分析项目所在地在能耗、碳排放强度和污染减排指标控制要求等方面的刚性约束。

(二) 新大纲更加突出对项目全生命周期的关注

以往的可行性研究报告在技术方案论证时更多从项目建设阶段出发，对项目运营阶段的运营需求关注较少。而新大纲更加强调从项目全生命周期的费用效益出发，实现全生命周期的费用效益最大化。新大纲同时强调要对项目运营组织方案进行充分的论证分析，并对未来的运营保障条件予以考虑，包括未来运营需要的技术条件、人力资源条件等，确保项目建成以后不因运营保障条件难以实现影响项目的实施效果。新大纲也要求对项目建成以后的绩效评价指标有充分的考虑，作为在项目运营期对项目进行绩效考核的基本依据。

(三) 新大纲更加关注数字信息化技术的运用

根据国家关于网络强国、数字中国建设的相关要求，新大纲第一次增加了数字化应用章节，要求可行性研究需加强项目数字化技术和信息化技术应用的研究，提出从设计、建设到运维的全过程数字化应用方案。

在项目全生命周期的各阶段，包括可行性研究、技术方案论证、勘察设计、建设实施等阶段，均应积极探索数字化技术的应用，以数字化交付作为未来的发展方向，同时将建设阶段形成的数字化成果向运营阶段延伸和发展。

(四) 新大纲更加关注项目的外部影响

以往的可行性研究报告编制对项目外部影响虽有提及，但系统性不强，研究深度不够。新大纲从宏观规划目标和政策目标角度出发更加关注项目可能造成的外部影响，包括对社会环境、资源能源、节能减碳等的影响。项目对双碳目标实现的影响是大纲增加的内容，需重点关注。对于企业投资项目，新大纲也关注引导投资主体履行社会责任，在追求项目经济利益的同时兼顾相关利益群体的关切和诉求。未来实施的项目中，要把绿色发展理念贯穿到项目投资决策的过程中，实现可持续的发展思路。

(五) 新大纲更加关注项目的盈利能力分析和资金来源的多样性

新大纲更加重视对项目盈利能力的分析预测。不管是政府投资项目还是企业投资项目，均应对项目的财务可行性做充分的分析预测。

新大纲强调，对于收入来源不足的项目，要开展资金平衡分析并提出项目建设期和运营期的资金来源方案，确保项目财务可持续性；对于具有一定经营收入的政府投资项目，除了政府提供必要的建设资金以外，也要充分考虑利用社会资金解决资金的缺口和不足，并以资金来源的多样性提高资金运行效率，提高市场化配置资源的水平。

(六) 新大纲更加关注项目潜在风险的识别和管控

新大纲强调要对项目的潜在风险做充分的分析和预判，针对各种重大风险，需制定风险应对措施和预案，其中特别强调了网络与数据安全等方面的风险分析，这在以往的可行性研究报告中较少提及。

新大纲对项目社会稳定风险提出了明确要求，项目投资决策的前提是必须确保项目不会出现社会稳定问题。在社会稳定风险分析中，重点强调了“邻避”问题。在部分环境污染治理、污水处理等项目的投资决策过程中，“邻避”效应能否合理解决是需要关注的重点内容。如果项目未能有效处理“邻避”问题，则可能影响项目的选址和持续运营。

总的来说，新大纲更加重视产业政策和上位规划的引领作用，更加注重从项目全生命周期出发，统筹拟定项目投融资和建设方案，更加注重经济、社会、环境等新评价理念的应用，更加注重可行性研究重点内容的逻辑衔接，将扩大内需、碳达峰、碳中和、自主创新，以及投资建设数字化等新的需求纳入修订的可行性研究体系当中。

从本次大纲调整可以看出国家对推动投资项目前期决策咨询高效发展的决心，对当下可行性研究报告编制具有指导作用。具体在进行可研报告编制的过程中，应以大纲作为指导，同时结合各专业的相关规定，做到与时俱进，统筹兼顾。

[1]国家发展改革委.国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知:发改投资规【2023】304号[EB/OL].(2023-03-23)

[2]投资项目可行性研究指南编写组.投资项目可行性研究指南(试用版)[M].北京:中国电力出版社，2002.

[3]李广志.对可行性研究报告及经济评价的几点认识[J].投资与合作,2011:58~60.

[4]王金南，逯元堂，程亮，等.国家重大环保工程项目管理的研究进展[J1.环境工程学报，2016，10(12):6801-6808

[5]吴瑶枢.建设项目可行性研究报告编制析论 [.湖南科技学院学报，2009，30(09):114-115

[6]肖潇,铁鑫,浅谈可行性研究报告中的风险分析[J].中国工程咨询2013 (7):23~24