公私合营有利于实现乡村振兴项目标准化融资

公私合营有利于实现乡村振兴项目标准化融资

姜杨 王旭 熊延伟

1.城乡结合和乡村振兴面临的背景

2000年以来，城市工商资本大规模下乡对农业领域进行“规模化”和“工业化”改造。一方面与乡村分散的农户无法形成 “批量化”交易，最终只能依靠村霸流氓，导致乡村社会治理状况恶化；另一方面经过20年农业产业化追求规模扩张，造成占绝对比重的面源污染，忽视了市场风险与自然风险，致使“老板跑路—群众上访—政府维稳”现象此起彼伏，资本下乡的后遗症最终交给了当地政府，进而转化成政府的治理成本。在脱贫攻坚的工程中，很多区县政府都借过“非标”债，去完成农村公路、人居环境改造等项目。

2.土地聚集成本高

土地是农村空间资源的重要载体，但在该资源的整合和配置上，农村普遍存在交易成本高的难题。一方面，土地流转价格存在普遍过高的现象，从土流网公布的全国98个县(区、市)2017年土地流转租金数据来看，亩均年租金为769.32元，该价格已经超过了粮食生产和经济作物生产所能承担的水平。解决这个问题需要把基础设施建设、农业增值收益、农业深加工、乡村旅游等结合，实现综合收益。

中国传统农业的基本特征是土地由个体家庭耕耘并以种粮为主的小农经济。直至今日，小农户依然是我国农业生产的主体。根据第三次农业普查数据显示，小农户数量占农业经营主体的98％以上，小农户从业人员占农业从业人员的90％，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70％。从小农诞生以来，土地对其而言就是多功能的。首先，土地作为农民最重要的生产资料，为农户提供食物和基本收入的保障。其次，土地还能够为整个家庭提供养老和就业保障。第三，土地对村庄而言还具有生态功能。土地的经济、社会和生态功能的复合性使得土地与农户的社会活动和村庄的生态循环紧密交织在一起。综上，土地并非天然就是生产要素，当人们试图推动土地资源按照市场规律进行整合而达到优化配置的目的时，土地就表现出很强的“配置粘性”，土地集中面临着“原初交易成本”过高的问题。解决这个问题，可以考虑“返租倒包”的方式，即对流转的承租土地进行统一规划，并建设水、电、路等农田基础设施，然后再切块承包给农户耕种。公司与农户之间签订土地承包合同，明确双方承担的义务，即农户承担按公司要求的品种种植，交纳承包费，以及把产品全部卖给公司的义务；公司则承担向农户提供种子、技术服务和保证按一定的价格收购产品的义务。

3.自然资源的整体高质量开发需求

在生态文明转型的背景下，乡村产业振兴的主要取向是推进农业供给侧结构性改革，以城乡互动融合为基本动力促进三产融合发展。伴随着中国工业化和城市化进程进入中后期，以中等收入群体为主的城市市民阶层开始崛起，他们更加重视食品安全和环境问题，也具有更高层次和更加多样化的消费需求，同时还引领着消费趋势和舆论话题，是乡村三产融合发展的主要推动者和消费者。乡村的三产融合发展所需要素，不再以平面化的集约土地资源为主，而是要以多样化且立体的生态资源为物质基础，如清新的空气、清澈的溪流、良好的景观视野等高质量发展需求。

传统村社的生产生活边界、村社的产权边界和自然生态边界常常在一定程度上具有重合特征。这样的特征决定了无论从传统习俗、现代产权还是自然特征而言，村社都应该是相对完整的一级资源开发单位。且就村外主体而言，其具有相对完整的边界和明晰的产权。如此看来，无论是从物理角度还是从产权角度，这些村庄内的资源都具有较强的排他条件，能够最大程度避免外部主体的“搭便车”行为，减少“外部性”；村社内部则可以根据传统社会关系网络形成的社会资本以及当前推行的股份合作制，将村社成员的“实物财产”转化为“价值财产”，实现多种自然资源的整体性开发和增值，提高每个成员股权的价值，增加农民的财产性收益。

4.要素聚集的动力问题

集体经济的构建缺乏初始的资金来源。当前大多数村社集体经济处于勉强维持甚至是空壳状态，没有足够的收益预期来调动村民的积极性。只有对资源进行系统性的三产融合开发，才能最大程度实现集体经济增值和农户收入增加，这就客观上构成了类似“鸡生蛋、蛋生鸡”的悖论。

启动资源集中和集体经济构建的投入在一定范围和较长时期内都是一种“沉没成本”，应被视作为公共品。按照市场化的逻辑，一般市场主体是不愿不计经济效益来进行这种公共品投入的。而在乡村由于公共财力微薄导致公共品供给缺失进而产生上述悖论的情况下，村庄自身也无法承担这一开支，唯一能进行公共品投入的便只有政府，也就是说乡村集体经济构建成本在当前情况下只能依靠政府财政投入来支付，前文提到的“非标”债就是解决这些问题的一种方法。

5.公私合营可以作为一种解决办法

公私合营有利于实现融资。项目融资重点解决模式、主体和担保问题，村集体和山林都无法作为融资主体，公私合营的项目公司恰恰能够解决这些问题。前述的“非标”债是因为乡村振兴面临的标的物无法实现标准化融资，投入的很多存量资产都变成了沉没成本，进而因为无还款来源变成了政府的隐形债务。公私合营是可以探索山水林草湖等非标准化资源性资产实现标准化融资。鼓励企业与政府进行合作，参与公共基础设施建设。可以把这些沉没成本的资产变成集体资产，响应“三变”改革，重构集体经济，这些沉没成本资产本来就在村集体范围内，所有投资的资产都应该变成村集体的固定资产。通过公私合营将村干部变成坐拥数百万上千万资产的公司负责人。农民的山林做股量化到集体资产，例如储备林PPP项目方案中设计过村集体的分红权，流转费可以一次性支付，也可以考虑分红权。实际上山水林草湖的PPP项目通过流转费和分红权相结合的方式，提高农民财产性收入的基础，通过公司合营+农村集体经济公司化改制盘活农村资产。最终的目标是把非标准化的资源性资产，通过对价的方式，使得这些资源得到可标的资产价格。

参考：

温铁军公众号

国家开发银行贵州省遵义市乡村振兴农业产业化PPP项目